Intr-o recenta scrisoare deschisa, la care am fost co-semnatar impreuna cu alti patru reputati economisti, se sublinia faptul ca o consolidare fiscala in anii urmatori va implica ajustari atat pe partea cheltuielilor, cat si pe partea veniturilor bugetare. Totusi, dozajul efectiv al acestor masuri a ramas nespecificat, acesta fiind de competenta Guvernului care va gestiona consolidarea.
Randurile de mai jos constituie o viziune personala asupra acestui dozaj, care nu reflecta neaparat preferintele celorlalti semnatari ai scrisorii deschise.
bugetul general consolidat al României a încheiat anul 2019 cu un deficit de 4.3 la sută din PIB, care s-a tradus într-un deficit structural de dimensiune cel puțin egală cu cea a deficitului efectiv[1], rezultat al politicilor fiscale pro-ciclice din perioada 2015 – 2019.
Ulterior izbucnirii pandemiei Covid-19, guvernul României a inițiat un pachet de sprijin financiar, atât pe partea de venituri (prin amânarea încasării unor taxe), cât și pe partea de cheltuieli (prin țintirea grupurilor celor mai afectate de pandemie), în valoare totală de alte 5 procente din PIB[2]. Astfel, bugetul general consolidat este preconizat a încheia anul 2020 cu un deficit total de circa 9.3 procente din PIB, rezultat din însumarea deficitului structural de 4.3 procente din PIB și a deficitului cauzat de pandemie, de 5 procente din PIB.
În martie 2020, ca urmare a depășirii pragului de deficit bugetar de 3 la sută din PIB, Comisia Europeană a declanșat la adresa României Procedura de deficit Excesiv, conform prevederilor Pactului de Stabilitate și Creștere (PSC). Conform acesteia, România ar trebui să depună eforturi pentru a elimina, încă din 2021, deficitul excesiv.
Este adevărat că ulterior Comisia Europeană a suspendat aplicarea prevederilor PSC pentru anii 2020 și 2021, ceea ce oferă un răgaz României pentru consolidarea fiscală. Dar aceasta nu va putea fi amânată sine die și trebuie să înceapă în anul 2021 pentru a putea fi terminată la orizontul anilor 2023-2024. Chiar dacă este rezonabil să așteptăm o toleranță crescută din partea Comisiei Europene, este riscant a aștepta o toleranță similară din partea piețelor financiare.
Acestea fac deosebire clară între deficitele bugetare mari ale altor state, cauzate în proporție covârșitoare de măsuri fiscale one-off, care vor fi retrase odată cu sfârșitul pandemiei și deficite bugetare mari ale unor state ca România, în care componenta structurală a deficitului joacă un rol major.
Prin urmare, dacă dorește să evite retrogradarea la stadiul de non-investment grade, România ar trebui să prezinte piețelor financiare un plan credibil de consolidare fiscală, care să înceapă în 2021 și să se întindă pe o perioadă de 3-4 ani.
În cadrul mediului de afaceri din România există o opinie larg răspândită, conform căreia consolidarea fiscală ar trebui făcută preponderent pe partea de cheltuieli, eliminându-se risipa de bani publici și birocrația. Conform acestei opinii, guvernul ar trebui să încerce o combinație de înghețare a salariilor din sectorul public, concomitent cu o reducere drastică a numarului de angajați din acest sector.
Este indiscutabil faptul că există multă risipă în sectorul public, după cum este indiscutabil că a avea salarii mai mari în sectorul public decât în sectorul privat este o anomalie, care nu se întâlnește în economiile de piață competitive.
Cu toate acestea, speranțele de a putea obține o ajustare bugetară semnificativă prin reducerea cheltuielilor bugetare ar trebui temperate întrucât:
- 1. – Deja, în momentul de față, cheltuielile cu salariile și cu asistența socială reprezintă circa 88 la sută din veniturile bugetului consolidat (fără fonduri europene), sau 63 la sută din cheltuielile bugetare totale. Experiența istorică arată că acestea sunt foarte greu de înghețat (întâmpinând o rezistență socială, politică și chiar legislativă) și aproape imposibil de redus.
- 2. – Chiar dacă, ipotetic vorbind, s-ar reuși înghețarea pentru doi-trei ani a salariilor și a pensiilor (și diminuarea ponderii lor în PIB), acest spațiu fiscal ar fi ocupat automat de alte cheltuieli non-salariale esențiale pentru dezvoltarea infrastructurii umane (dotarea sistemului de educație, de sănătate, de cercetare), și pentru dezvoltarea infrastructurii fizice (energetice, informatice, de transport).
- 3. – După terminarea pandemiei Covid-19, lucrurile nu vor mai reveni la situația dinaintea ei, în sensul că o serie de întreprinderi nu vor rezista – fapt care va duce la o pierdere permanentă de venituri bugetare – iar o serie de meserii și calificări nu vor mai fi căutate – ceea ce va necesita sprijin pe termen lung prin cheltuieli ale statului. Astfel, din cele 4,5 la sută din PIB deficit suplimentar cauzat de pandemie, este rezonabil să ne așteptăm că aproximativ 1 – 1.5 procente din PIB vor reprezenta un deficit suplimentar pe termen lung.
Statele dezvoltate se pregătesc pentru un triplu șoc care va modela economia în deceniile următoare: șocul cauzat de pandemie, cel cauzat de modificările climatice și cel cauzat de digitalizare (sub forma Inteligenței Artificiale, Machine Learning etc.) Așa cum multe ocupații care existau acum treizeci de ani au dispărut (operatoare telefonice, liftieri, dactilografe) sau sunt pe cale de dispariție (muncitori la linia de asamblare, mineri în industria cărbunelui), se estimează că în următorii 30 de ani circa 50 la sută din ocupațiile actuale vor putea fi înlocuite de roboți și de Inteligența Artificială. Iar aceste ocupații nu vor afecta doar „gulerele albastre” (șoferi de camioane, vânzători) ci și „gulerele albe” (contabili, analiști financiari etc.).
În acest nou context în care sectorul privat va avea de ales între roboți și un personal redundant dar prost plătit, o alegere similară va avea loc și pentru sectorul public. Iar statele dezvoltate iau tot mai în serios opțiuni precum: taxarea roboților și a Inteligenței Artificiale (pentru a crea resurse necesare care să finanțeze) Venitul Minim Garantat (pentru ocupațiile devenite redundante), dar și preluarea de către stat a funcției de angajator de ultimă instanță. Deoarece o rată mare a șomajului duce la ascensiunea partidelor extremiste, guvernele nu vor avea altă opțiune decât aceea de a menține o forță de muncă redundantă, cu o cheltuială bugetară corespunzătoare.
Experiența pandemiei a arătat, în cursului anului 2020, că productivitatea nu a avut de suferit nici în sectorul privat, nici în cel public, chiar dacă 30 -50 la sută din forța de muncă a lucrat mai puțin sau deloc. Acest fapt arată că există redundanțe masive în ambele sectoare, dar aceste redundanțe nu vor putea fi eliminate, din rațiuni sociale și politice obiective.
În concluzie, speranța că ajustarea fiscală s-ar putea face în România pe partea de cheltuieli bugetare reprezintă mai degrabă o iluzie: în cel mai optimist scenariu, cheltuielile bugetare totale vor rămâne constante ca procent din PIB, în jurul a 35-36 la sută (iar într-un scenariu realist, probabil că vor crește)[3].
Probabil că cea mai mare parte a ajustării fiscale (de circa 5.5-6 procente din PIB va trebui făcută, în următorii trei-patru ani, prin măsuri pe partea veniturilor fiscale. Teoretic, acestea măsuri se împart în trei categorii: îmbunătățirea colectării veniturilor; lărgirea bazei de impozitare prin eliminarea inechităților și tratamentelor favorizante (loopholes), respectiv creșterea ratelor de impozitare. Dar, mai înainte de a le analiza pe fiecare în parte, un mic preambul.
Nivelul total al veniturilor fiscale din România este, cu 26.3 la sută din PIB, penultimul din Europa (doar Irlanda încasează mai puțin)[4]. Iar statul situat înaintea noastră, pe locul 26 din 28, Bulgaria, are venituri fiscale de 29.9 la sută din PIB, adică cu peste 3 procente din PIB în plus (sursa: „Taxation trends”, ediția 2020). Comparația cu Bulgaria este relevantă din mai multe puncte de vedere: în primul rând, este un stat având PIB/locuitor mai mic decât al României, la fel ca și Croația, care are venituri fiscale de 38.6 la sută din PIB (locul 12 în UE); în al doilea rând, nivelul mai înalt al taxării nu îi afectează competitivitatea externă, Bulgaria având (la fel ca și Croația) excedente ale contului curent, spre deosebire de România care are deficite de cont curent.
Principala diferență de venituri dintre România și Bulgaria provine de la încasarea TVA (6.4 la sută, respectiv 9.1 la sută)[5]. Această diferență provine din abordarea diferită privind implementarea unui program de îmbunătățire a colectării veniturilor (informatizarea administraților fiscale, obligativitatea caselor electronice de marcaj), implementat în Bulgaria, dar amânat în mod repetat în România.
Teoretic, există un gap de colectare a TVA de circa 3.3 la sută din PIB în România, dar întrucât nicăieri în lume nu se reușește colectarea în întregime a unui impozit, probabil cu o țintă de îmbunătățire a colectării de 2.5 la sută din PIB ar putea fi considerată ambițios-realistă. Problema cu această măsură, de îmbunătățire a colectării, este ca ea necesită un timp de circa trei ani pentru a da rezultate. Or, asta nu înseamnă că ea nu ar trebui implementată cât mai repede posibil, ci că în anii 2021-2022 va fi nevoie și de alte măsuri pe partea de creștere a veniturilor. Astfel, următoarea măsură care poate fi luată în considerare este de eliminare a loophole-urilor, prezente în număr mare în sistemul fiscal din România.
La momentul de față, cota unică există în România doar cu numele. Ar trebui să ne reamintim faptul că în 2005, când a fost introdusă, promisiunea a fost ca ea să se aplice tuturor domeniilor fără excepție, fiind stabilită la niveluri relativ scăzute:16 la sută pentru impozitul pe profit și pentru câștigurile de capital, 16 la sută pentru impozitul pe venit și 19 la sută pentru TVA.
Între timp, rata de impozitare a dividendelor nu mai este de 16 la sută, ci de 5 la sută, impozitul pe profit de 16 la sută mai este plătit doar de circa 1000 de firme (restul având opțiunea să plătească 1 la sută din cifra de afaceri), impozitul pe venit a scăzut la 10 la sută, TVA există în trei variante (19%, 9%, 5%) etc. Firesc ar fi, pentru susținătorii cotei unice, să solicite revenirea la principiile și la nivelurile de la începutul implementării ei.
În continuare, vom da două exemple de eliminare a unor loophole-urilor din sistemul de taxare, care nu ar trebui interpretate ca reprezentând o creștere a nivelului de impozitare, ci ca o revenire la principiul cotei unice:
- 1.- alinierea ratei de impozitare a dividendelor (5 la sută) la rata de impozitare a câștigurilor din capital (16 la sută). Teoretic, s-ar putea argumenta că taxarea mai scăzută îi ajută pe antreprenori să reinvestească în economie. Numai că în practică se constată că dividendele astfel obținute nu se întorc în producție, ci în consum sau, în cel mai bun caz, în investiții imobiliare neproductive. Dovadă acestui fapt este că circa 40 la sută din firmele existente în România nu au nici măcar capitalul social minim prevăzut de Legea 31/1990, de 200 lei. Prin urmare, nu există nici un motiv temeinic de a impozita dividendele mai puțin decât alte câștiguri de capital.
- 2.- modificarea pragului de la care întreprinderile pot alege să plătească impozit pe cifra de afaceri de 1 la sută în loc de impozit pe profit de 16 la sută, de o manieră care să permită statului să încaseze acest impozit pe profit de la marea majoritate a firmelor.
Mai sunt și alte loophole-uri care merită să fie analizate (tratamentul fiscal favorabil de care se bucură Persoanele Fizice Autorizate, sau categorii profesionale precum informaticienii, constructorii etc.) care încalcă, de asemenea, principiile cotei unice.
A treia categorie de măsuri pe partea de venituri bugetare este creșterea anumitor rate de impozitare. Unele din acestea vor veni ca răspuns la o serie de directive europene; altele pot avea loc la inițiativa autorităților române. Dintre măsurile de creștere a impozitelor la nivel european, destinate să alimenteze sistemul de resurse proprii a bugetului comunitar, putem aminti impozitele ecologice (de exemplu, taxa pe carbon) care este probabil să cunoască o majorare semnificativă. De asemenea, merită amintită și taxa pe activitățile digitale (AI, robotizare etc.) destinată – așa cum arătam mai sus – compensării pierderii permanente de venituri generate de disponibilizarea permanentă a forței de muncă.
Dintre impozitele autohtone care pot suferi o creștere amintim impozitele pe venit, respectiv pe proprietăți imobiliare.
Se discută mult în România despre faptul că munca este impozitată mai mult decât capitalul. Acest lucru este adevărat, dar este pe deplin explicabil: este firesc ca factorul relativ mai abundent (forța de muncă) să fie taxat mai mult decât factorul relativ rar (capitalul). România a suferit de-a lungul întregii sale istorii de lipsa de capital, ceea ce a făcut obiectiv necesară deschiderea țării către capitalul străin. Iar atunci când are loc o acumulare de capital internă, partea cea mai mare a acesteia (circa 80 la sută) este investită în proprietățile imobiliare, mai degrabă decât în activități productive. Un complex de factori istorici, culturali și economici au făcut să persiste aceste preferințe în România.
Astfel, nu există nici un motiv ca munca să fie taxată la o rată (10 la sută) inferioară celei la care este taxat profitul (16 la sută).
Pe de altă parte, nu există nici un motiv pentru ca impozitul pe un an pentru un apartament în centrul Bucureștiului să coste mai puțin decât o masă în doi la un restaurant bun. După cum este nefiresc ca, în cadrul tranzacțiilor imobiliare, primele 90.000 euro să fie scutite de impozit (practic, majoritatea tranzacțiilor imobiliare).
Problema cu ratele de impozitare ale bunurilor imobile este că, fiind impozite locale, ele sunt stabilite de primării. Or, acestea nu au nici un interes să își antagonizeze electoratul, astfel că se merge pe principiul celui mai mic numitor comun, preferând să ceară suplimentarea veniturilor de la centru, decât să se auto-gospodărească. Fără o obligativitate a creșterii impozitelor imobiliare venită de la centru, este puțin probabil ca situația să se schimbe.
Există un mare orizont de așteptare privind utilizarea banilor europeni ca substitut al cheltuielilor bugetare. Or, chiar dacă este adevărat că banii europeni pot elibera anumite sume autohtone pentru a fi cheltuite pe alte priorități[6], este la fel de adevărat că ei nu rezolvă problema dezechilibrului bugetar, întrucât apar atât pe partea de venituri, cât și pe partea de cheltuieli a bugetului.
În concluzie, efortul de consolidare fiscală trebuie să înceapă cât mai curând, pe baza unui plan credibil, cu accent mai redus pe restrângerea cheltuielilor bugetare și cu o atenție mai mare acordată veniturilor bugetare.
*
[1] Conform estimărilor Comisiei Europene, gap-ul PIB este de 0,5%, ceea ce implică o componentă ciclică a soldului bugetar de 0,15% din PIB. Cu alte cuvinte, deficitul structural are aceeași magnitudine cu cel efectiv.
[2] De fapt, din aceste 5 procente doar, 2,4 procente provin din măsuri fiscale discreționare, diferența provenind din stabilizatori automați (2,1 procente din PIB) și din creșterea cheltuielilor cu dobânzile (0,5 procente din PIB).
[3] În anul 2020, se stimează că cheltuielile bugetare totale vor depăși 40 la sută din PIB (ce este drept, într-un an cu creștere economică negativă).
[4] Nu pentru că ar impozita mai puțin, ci pentru că PIB irlandez este crescut artificial prin înregistrarea unui număr mare de companii multinaționale.
[5] De asemenea, Bulgaria colectează mai bine impozitul pe venit (3,4 la sută din PIB, față de 2,2 la sută din PIB în cazul României) și impozitul pe profit (2,3 la sută din PIB, față de 1,7 la sută din PIB în cazul României).
[6] Numai în măsura în care proiectele cu finanțare europeană substituie integral cheltuieli de capital cu finanțare exclusiv autohtonă sau rambursabilă (maximum 2 la sută din PIB).
***
Valentin Lazea este economistul-șef al Băncii Naționale a României. Opinia exprimată e personală și nu angajează poziția instituției.
