Acum opt ani (2016), animat de o naivitate idealistă, la solicitarea Guvernului României, am scris un ghid achiziții de sisteme software pentru instituțiile publice. E un document destul de amplu care poate fi descărcat gratuit de pe site-ul ANIS.
La acel moment România avea deja un istoric de achiziții publice și sisteme informatice eșuate și un istoric solid de scandaluri de corupție. În naivitatea mea am presupus că un astfel de ghid ar fi ajutat oamenii din instituțiile publice să își structureze mai bine procedurile de achiziție astfel încât sistemele IT implementate de către sectorul public să producă un impact real în societate. Ghidul a fost și este folosit de instituțiile publice dar efectele sale au fost limitate și mai curând de ordin tehnic.
Opt ani mai târziu România e pe ultimul loc conform indicelui DESI care măsoară gradul de digitalizare al țărilor din Uniunea Europeană, iar digitalizarea României e încă un vis îndepărtat.
Acest ghid conține recomandări de utilizare a unor criterii calitative de evaluare a ofertelor, precum “Calitatea propunerii tehnice” sau “Calitatea planului de proiect”. Ulterior publicării ghidului diverși cititori, oameni din sectorul public responsabili de achiziții publice, au formulat întrebări și au solicitat recomandări pentru aplicarea criteriilor propuse. Cea mai frecventă solicitare a fost aceea de a propune un set de criterii strict cantitative și obiective pentru evaluarea ofertelor, mai precis de a transforma aceste criterii calitative în criterii cantitative.
Toți acești oameni erau perfect capabili să evalueze calitatea unei propuneri tehnice sau a unui plan de proiect, dar aveau nevoie să își poată justifica deciziile cumva numeric, dincolo de orice dubiu, de parcă cineva le vâna orice greșeală. Unul dintre acești oameni m-a întrebat dacă pentru calitatea propunerii tehnice ar putea să numere numărul de cuvinte folosit de ofertanți. M-am mirat atunci de întrebare și am zâmbit. Apoi, după un timp, am înțeles nevoia acelui om și am început să văd elefantul uriaș din societate. Neîncrederea îmbrăcată în hainele îmbâcsite ale birocrației excesive.
După peste patruzeci de ani de comunism (1947-1989), marcați de traumele unui sistem totalitar și apucăturile economiei centralizate și alți aproape douăzeci de ani de tranziție (1990-2007), marcați de scandaluri de corupție și derapaje democratice, neîncrederea a devenit parte din sistemul sanguin al societății. În perioada de tranziție (1990-2007) corupția a fost tema principală a societății și este în continuare o temă importantă.
În urma presiunii publice și a presiunilor externe de reformă, reacția statului a fost una exclusiv birocratică, așa cum era de așteptat din partea unui sistem birocratic construit în umbra Uniunii Sovietice și a unei societăți care funcționează pe bază de neîncredere și suspiciune. Treptat, pentru a preveni corupția, am complicat din ce în ce mai mult legislația achizițiilor publice încercând să reglementăm fiecare virgulă. Peste toate aceste straturi legale am adăugat comisii, comitete și autorități, precum și alte straturi de cutume inventate de diversele instituții, fără vreo legătură cu legislația.
Ce am obținut în urma acestui întreg proces de birocratizare excesivă a achizițiilor publice?
Nimic bun. Toate aceste straturi de birocrație inutilă nu au făcut decât să îngreuneze un sistem deja împovărat de birocrație și să întârzie nepermis de mult toate procesele de achiziție. O procedură de achiziție publică pentru un sistem informatic este astăzi un coșmar atât pentru instituția care achiziționează cât și pentru companiile participante.
E foarte discutabil dacă fenomenul corupției a scăzut, iar dacă a scăzut e foarte puțin probabil ca scăderea să se fi datorat birocrației crescute, ci mai curând consolidării instituțiilor de justiție. Corupție există și va exista întotdeauna, dar birocrația excesivă nu va elimina fenomenul ci dimpotrivă îl va favoriza limitând accesul la oportunitățile publice și îndepărtând astfel multe companii private de sectorul public și limitând competiția.
Am reușit însă prin birocrația excesivă să adâncim neîncrederea din societate. Am reușit să eliminăm orice inițiativă a funcționarilor publici bine intenționați care preferă să evite orice procedură de achiziție decât să se expună unor riscuri legale. Am reușit să îi îngropăm pe acești oameni în hârtii, comisii, comitete și proceduri inutile, în loc să avem încredere în ei că ar putea să își facă treaba cu bun simț și responsabilitate.
Am reușit de asemenea să îndepărtăm o bună parte a industriei de software și servicii de sectorul public. Acesta este și unul din motivele pentru care industria este preponderent exportatoare. Majoritatea companiilor de software mici și medii nici nu își imaginează că ar putea exista oportunități în sectorul public la care să aibă acces. Astfel de companii nu își permit costurile de participare la birocrația unei licitații publice și, la rândul lor, privesc sistemul public cu neîncredere și suspectează licitații trucate chiar și atunci când nu e cazul.
Îndepărtând aceste companii de sectorul public nu am făcut decât să consolidăm poziția câtorva companii prea obișnuite cu contracte publice.
Am reușit ca sisteme IT critice pentru funcționarea statului să fie implementate de instituții de forță așa cum sunt SRI sau STS, alimentând și mai mult neîncrederea societății civile în stat precum și diverse teorii ale conspirației fără vreo logică.
În realitate, decizia implementării unor astfel de sisteme a avut cel mai probabil la bază tot neîncrederea funcționarilor publici în companiile private, precum și riscurile personale la care aceștia s-ar fi expus în cazul unui eșec. Delegând implementarea acestor sisteme către alte instituții ale statutului, funcționarii se protejează de riscurile unor acuzații ulterioare de corupție. Teoriile conspiraționiste pot fi ușor demontate cu o simplă întrebare. De ce o instituție ca SRI sau STS și-ar bate capul să implementeze un sistem informatic când ar putea, mult mai simplu, să aibă acces la acel sistem după ce este funcțional? De nu își pune nimeni întrebarea asta? Același răspuns. Neîncrederea care ne guvernează.
Am reușit să implementăm sisteme informatice care, chiar și atunci când funcționează, sunt învechite sau inadecvate din prima zi de funcționare pentru că rezolvă nevoi care erau actuale acum cinci sau zece ani. Din cauza efectelor explicate mai sus, durata de timp necesară implementării unui sistem informatic este îngrozitor de lungă.
Funcționarii publici, de teama riscurilor la care se expun, preferă să contracteze consultanți externi inclusiv pentru identificarea nevoilor și realizarea documentației tehnice, deși de cele mai multe ori există competența instituțională pentru realizarea acestei sarcini. Această practică uzuală extinde durata de implementare cu câțiva ani. De asemenea legislația este inflexibilă și nu permite adaptări de parcurs atunci când contextul se schimbă, astfel se ajunge unerori să se cheltuiască fonduri publice pe funcționalități care nu mai sunt necesare și nimeni din sectorul public nu își asumă riscul de a face schimbări pe parcurs.
Am reușit ca de peste treizeci de ani să cultivăm și amplificăm sistematic neîncrederea dintre noi. Poate a venit momentul să schimbăm ceva. Poate PNRR ar fi un astfel de moment. Avem oportunitatea să folosim banii din PNRR pentru a face un salt important în digitalizarea României, însă modul în care se derulează acum achizițiile publice va întârzia implementarea proiectelor din PNRR cu riscul de a pierde finanțări importante.
Ce am putea face?
În primul rând trebuie să întelegem că doar birocrația nu poate preveni corupția. Corupția poate fi combătută cu mai multă transparență privind utilizarea banilor publici, asigurând o competiție mai mare pentru oportunitățile din sectorul public și consolidând instituțiile de reglementare, control, justiție și concurență. Un minim de birocrație este absolut necesară, dar prea multă birocrație contribuie la amplificarea fenomenului.
În al doilea rând trebuie să regândim și reformăm legea achizițiilor publice pornind de la principiul încrederii implicite. Încrederea implicită presupune și că trebuie să acceptăm că factorul subiectiv nu poate și nici nu trebuie să fie complet eliminat din decizia de selecție a unui furnizor. Calitatea unei oferte nu poate fi măsurată numărând numărul de cuvinte și nici nu îmi trece prin minte vreo altă modalitate decât a avea încredere în bunul simț și responsabilitatea celui care evaluează.
O astfel de reformă trebuie de asemenea să consolideze și capacitatea instituțională de analiză a achizițiilor tehnice de complexitate mare. În special capacitatea instituțiilor de reglementare și control (Curtea de Conturi și ANAP), precum și capacitatea instituțiilor justiției (DNA și instanțe). De asemenea o astfel de reformă trebuie să confere și atribuții de educare și îndrumare Curții de Conturi și ANAP și nu doar un rol de control.
O astfel de reformă nu poate începe decât dacă există voința politică pentru o schimbare de fond. Voința politică pentru a reface încrederea din societate. În lipsa acestei voințe politice nu vom reuși decât să cârpim birocrația existentă. Există oare această voință măcar acum, în an electoral?
(Mihai Matei este președintele ANIS – Asociația Patronală a Industriei de Software și Servicii)
***
(Citiți și: ””Monitorul digitalizării și ecosistemul IT din România: unde au ajuns administrația și economia, care e harta dezvoltării pe termen mediu””)
***
