Reforma în Energia electrică: Ce s-a vrut, ce-a ieșit și cum ar trebui să arate (II). Cum au fost ratate principalele mize

În afara celor cîteva poveşti de succes, între care, încheierea negocierilor cu UE şi descoperirea preţului real al energiei, principalele ţinte ale reformei au fost ratate. Factura energiei este nesuportabilă pentru o mare parte a populaţiei şi agenţilor economici, şi nu s-au realizat investiţiile aşteptate în tehnologia nouă. Vom detalia cauzele promisiunilor neonorate cu speranţa că exemplificările din fapte trăite nu vor fi luate drept o pledoarie pro-domo.

Reglementare neindependentă

Pentru înfiinţarea autorităţii de reglementare, care să instituie prima legislaţie secundară a pieţei energiei, a fost numit un universitar nefamiliarizat cu cerinţele reformei. Cum timp de 6 luni acesta nu reuşise nici propria angajare, am fost rugat tot eu să pregătesc proiectul de Ordonanţă a reglementării şi să mă ocup de înfiinţarea instituţiei. În acest prim mandat, am fost lăsat în pace şi am conlucrat bine cu domnul Stăiculescu, secretar de stat. Au venit să lucreze in general cei care puteau înţelege funcţionalitatea sistemului de energie electrică.

Pentru a dezvolta reglementări ale energiei electrice, nu e suficient să fi familiarizat numai cu legile şi cu analizele economic – financiare. La reîntoarcerea după 4 ani, în al doilea mandat, era evident că se renunţase la această cerinţă şi că reglementările nu erau mai bune, cum ar fi fost firesc. Dimpotrivă, preţul reglementat al hidroenergiei ajunsese la valoarea ridicolă de $5/MWh şi se subvenţiona masiv o capacitate termo inutilă de peste 7000 MW. Cei familiarizaţi cu funcţionarea sistemului electroenergetic ştiu că preţul pieţei e un cost marginal, atît pentru energie, cît si pentru serviciul de transport. De aceea, se introdusese reglementarea bazată pe simularea funcţionării sistemului, pe care o efectua Transelectrica cu software-ul Powersym.

Din neînţelegere sau din obedienţă, ANRE a abandonat-o, deşi Transelectrica acordase tot sprijinul, inclusiv prin discuţiile saptamînale din Comitetul de piaţă, pe care-l constituise ad-hoc cu participanţi din tot sectorul. ANRE nu a monitorizat şi controlat sistematic nici cheltuielile şi nici calitatea serviciilor din distribuţia energiei. Numai în perioada 2001 – 2004, costul mentenanţei în distribuţie crescuse de 2,5 ori în termeni reali.

În 2005, abia-şi începuse mandatul legal şi preşedintele ANRE e înlocuit cu cel care, la Hidroelectrica, pregătise contractele cu energie ieftină. De fapt, la ANRE au fost concediaţi tocmai cei care identificaseră un matrapazlic cu fonduri Phare, cunoscut atît de Curtea de Conturi cît şi de Parchet. După 2005, controlul politic s-a exercitat pe faţă, iar instituţia avea să-şi piardă şi specialiştii, şi bruma de credibilitate pe care o căpătase cîndva.

Piaţă emergentă de energie nesusţinută de reforma guvernanţei corporatiste de stat

La lansarea publică a programului de reformă (Conferinta energiei de la Neptun din 1998), atrăgeam atenţia asupra riscului înnoirilor de ocazie şi a schimbării neoneste a mangerilor. Şi totuşi, în fruntea Conel, noua companie ce contractualiza relaţia dintre producători şi distribuitori – furnizori, ca primă etapă a unbundling-ului, au fost numiţi cei care asistaseră pasiv, sau chiar se opuseseră.

Cu trecerea anilor, clientelismul politic şi-a spus cuvîntul, diversele puteri au acționat pe principiul înlocuim funcționarii ”lor” cu funcționarii ”noștri”. În loc să fie eliminaţi conducătorii compromişi, a trebuit sa plece tocmai cei care făcuseră ceva. Procedurile de selectare a managerilor, independenţa, răspunderile şi motivarea lor în funcţie de performanţe, au fost legiferate abia la 10 ani de la debutul reformei. Dar nici acum Ordonanţa 109/2011 nu prevede ca managerii să vîndă produsele şi serviciile la fel ca în achiziţiile publice. Băieţii deştepţi au profitat din plin de slabiciunile guvernanţei de stat, extragînd numai din Hidroelectrica rente de peste un miliard de Eur.

Cine şi-ar fi putut imagina că Hidroelectrica, cea mai bună companie a statului, va fi declarată în incapacitate de plată ? Chiar dacă-i dijmuise veniturile atît BD cît şi statul, refinanţarea n-ar fi trebuit să constituie o problemă pentru o societate capabilă să vîndă anual energie şi servicii de peste 3 miliarde lei, la un profit brut de peste 1 miliard de lei.

Contractele cu BD puteau fi reziliate şi fără recurgerea la procedura insolvenţei. Dar nu s-a dorit un management orientat spre întărirea companiei şi a reputaţiei acesteia, pentru a obţine credite ieftine de investiţii. Este ştiut cît de greu se cîştigă reputaţia de firmă, cît de mult mult contează aceasta pentru agenţiile internaţionale de rating şi cît de devastatoare poate fi năruirea reputaţiei. Fără rating investiţional, banii împrumutaţi sînt scumpi sau lipsesc, iar listarea la bursă, imposibilă.

Legislaţie a energiei impredictibilă şi incapabilă să ofere toate reperele necesare

Legea energiei electrice s-a schimbat de nenumărate ori în această perioadă. Cu toate acestea, legea nu a stabilit termeni si repere clare pentru legislaţia secundară şi atribuţiile autorităţilor publice în ceea ce priveşte tarifele, siguranţa funcţionării sistemului energiei, autorizaţiile, schemele de sprijin. De fapt, regulile de bază ale pieţei energiei – de intrare, de funcţionare şi monitorizare, antitrust şi de acces la interconexiunile internaţionale – nu s-au proiectat prin lege. La un an după ce devenise operaţională, ANRE supunea discuţiei publice principalele evoluţii ale reglementării pe o perioada de 10 ani, într-o Carte Albă. Nimeni n-a mai fost interesat de acest subiect în anii următori.

În cei 15 ani de existenţă a reglementării autonome, preţurile reglementate ale energiei nu au tins gradual spre valori de piaţă. Iniţial, ca preţuri angro fuseseră preluate tarifele practicate de Conel pentru producători. Ele reflectau o subvenţie semnificativă a termocentralelor pe seama hidrocentralelor. Tarifele cu amănuntul, pentru consumatori, nu prezentau distorsiuni semnificative. Distorsiunea din piaţa angro trebuia resorbită într-un timp rezonabil şi fără şocuri. Dar aceasta s-a agravat prin renunţarea la simulările Powersym şi continuarea subvenţiilor masive către termocentralele ineficiente sau chiar fără producţie ca Doiceşti, Borzeşti, Brăila etc.

Privatizarea termo sistată fără nici un temei

Arătam în programul de reformă că piaţa funcţională nu poate fi disociată de privatizare. Privatizarea companiei stimulează creşterea eficienţei în producerea şi furnizarea de energie, zonele „concurenţiale” ale sectorului. Soluţia managementului privat apare aici ca un cost suplimentar şi cu rezultate incerte. Specialiştii în materie spun că impactul pozitiv al firmelor străine apare atunci cînd acestea au interese majoritare în firmă, nu atunci când sunt doar simpli administratori.

Banii pentru investiţii masive nu pot fi asiguraţi din listarea la BVB, din obligaţiuni şi credite (ne-garantate de stat). Listarea şi creditarea cer timp, perioade favorabile şi, mai ales rating satisfacator, imposibil de obţinut cu actualele performanţe. Chiar şi în vremuri bune, s-ar fi pierdut cîţiva ani pentru obţinerea rating-urilor finaciare necesare.

Dar, după ce se plătise o consultanţă substanţială, guvernul a sistat în 2005 privatizarea centralelor Turceni, Rovinari şi a celor trei distribuţii rămase de stat. Investitorii strategici, adică cei cu state vechi în domeniu şi forţă financiară, ar fi cumpărat complexele energetice pe lignit, ar fi pus la punct grupurile de 330 MW existente, si simultan, ar fi lansat construcţia de capacitaţi unitare de peste 500 MW, cu eficienţa de aproape 60% (faţă de 31 – 33% ale celor existente). S-a preferat ca termocentralele să funcţioneze un pic mai bine, să strîngă un profit mediocru, care nu le asigură banii necesari nici pentru investiţiile obligatorii de mediu.

Dupa 7 ani de stagnare, se anunţă o nouă încercare de privatizare a complexurilor pe lignit, de această dată comasate într-o singură companie. E greu de înţeles de ce s-a aşteptat atîta timp şi s-au cheltuit sute de milioane de Eur pentru a se pregăti un jucător cu poziţie dominantă în piaţă.

Privatizarea distribuţiei trebuie să premeargă privatizarea producţiei, deoarece crează client solvabil pentru producători şi le creşte valoarea de piaţă. Riscul de creştere a preţurilor ca urmare a privatizării distribuţiei e mult mai mic. Tarifele de distribuţie au pondere mai mică şi sînt reglementate integral de către ANRE.

Pînă acum Hidroelectrica, a fost protejată la privatizare. Şi era firesc atîta vreme cît amenajările hidroenergetice pot asigura multiple alte servicii de interes public şi sînt amortizate sub aspect contabil. Menţinute în proprietatea statului, facilităţile hidro se pot dezvolta în continuare, generînd creştere economică în zone cu probleme şi multe locuri de muncă.

Tentative de contrareformă care au subminat construcţia pieţei

În ultimii ani, au fost încercări de reorganizare administrativă a producătorilor de stat nefavorabile atît competitivităţii în piaţă, cît şi investiţiei private. Comasarea celor mai valoroşi (campionul guvernului Tariceanu), ca şi adunarea unităţilor profitabile şi cu pierderi în două unităţi (campionii avizaţi de CSAT), ar fi introdus dominare în piaţă şi descurajat investiţia privată. În locul analizelor de profitabilitate si risc, s-a uzat de o argumentaţie de tipul „mix echilibrat de resurse”, „securitate naţională, inclusiv de apărare”, „identitate energetica naţională”, „lider regional”, „conservarea locurilor de munca”.

Liberalizarea de care avem nevoie trebuie să ducă la concurenţă reală, şi nu simulată de un cartel al producatorilor de stat. Pentru energia electrică şi gazele naturale, competiţia se desfaşoară în cadrul naţional din cauza congestiilor de reţea la frontiere. De aceea, legislatia UE nu acceptă indici de concentrare Herfindahl – Hirschman (HHI) de ordinul 2000 – 3000, cum ar fi rezultat din comasările propuse. „Mixul” potrivit de energie e asigurat de furnizori, aflaţi ei înşişi în concurenţă, iar toţi producătorii primesc preţul pieţei, adică preţul ultimului MWh oferit la vînzare. Producătorii eficienţi fac profit mare şi se vor dezvolta, alţii vor supravieţui şi vor căuta soluţii.

În cursul unei zile, preţurile pieţei pot varia între 20 şi 70 Eur/MWh. Producătorii mai puţin eficienţi pot supravieţui vînzînd energie de vîrf, semnificativ mai scumpă, şi, în completare, „servicii de sistem”, adică participare la reglajul sistemului şi menţinerea de capacităţi de rezervă. Dacă nici aşa nu-şi pot închide bilanţul financiar, atunci se pot declara insolvenţi. Dar acum, unele termocentrale subzistă prin preţuri reglemetate peste ce le oferă piaţa, care sînt subvenţii mascate.

Argumentul „siguranţei energetice” trebuie în realitate legat de eficienţă. Piaţa sigură este aceea bazată pe tehnologie nouă, adică eficientă, curată şi sigură în funcţionare. Nu poate exista securitate atunci cînd randamentele generării pe bază de combustibili fosili sînt la jumătatea eficienţei instalatiilor moderne şi nivelurile de emisii sînt duble. Ce securitate poate să asigure asa-zicînda reabilitare a unităţilor termo, trecută şi prezentă, care menţine neschimbată tehnologia de bază? Renelul şi Conelul nu au putut face investiţii în retehnologizare chiar dacă au deţinut monopolul absolut. Într-o companie de stat, unităţile neperformante sînt protejate de către producătorii eficienţi şi încurajate să rămînă în stadiul actual.

S-a mai zis ca una sau două “companii naţionale” ar fi fost braţul economic pentru expansiunea economică a României în Balcani, Moldova şi chiar în Ucraina. Achiziţiile şi concesiunile în străinătate sînt o glumă înainte de rezolvarea problemelor profitabilităţii şi investiţiilor din ţară. De altfel, cu Hidroelectrica, Transelectrica, Nuclearelectrica, Transgaz şi Romgaz, Romania n-ar fi dus lipsă de „campioni” în sectorul energiei. Guvernele au făcut prea puţin pentru promovarea unui instrumet de extindere cu mult mai la îndemînă, cum ar fi bursa regională a energiei, avînd în vedere avansul recunoscut al României în expertiza şi infrastructura de piaţă.

Subvenţii acordate companiilor şi nu consumatorilor în nevoie

Fiind un proces cu inerente creşteri de preţuri „de parcurs”, statul trebuia să se asigure că factura energiei e suportabilă pentru toţi consumatorii. Banii de sprijin trebuiau să ajungă direct la consumator – nu prin intermediul companiilor de energie care le-au dat şi alte destinaţii, în afara pieţei – pentru a nu distorsiona preţurile, şi mai ales, nu la cei ce consumă mai mult. La începutul reformei s-au folosit provizoriu „tarifele sociale”, o soluţie care falsifică preţul pieţei. Programul REP3, finanţat de USAID, a venit apoi cu soluţii pentru o reformă prietenoasă care nu strică mecanismul pieţei. Dar guvernanţii n-au vrut să renunţe la subvenţionarea întreprinderilor, politică ce ascunde traseul banilor. Au găsit portiţe de eludare pîna şi în directivele UE care sprijină cogenerarea de înaltă eficienţă şi energia verde.

De trei ani, prin bonusul de cogenerare se cheltuieşte 1 mld. lei/an fără nici un rezultat pozitiv. O idee bună, producerea combinată de energie electrică şi termică, şi alimentarea cu caldură din reţea, riscă să fie compromisă de o proastă reglementare. Performanţele economice şi calitatea serviciului au continuat să se degradeze, în timp ce potenţialii investitori văd la noi un preţ de 37 Eur/Gcal, cu 25% mai mic decît media europeană, şi aproape toate instalaţiile declarate de înaltă eficienţă. Chiar dacă în realitate acestea ar trebui înlocuite, la mijloc fiind doar un mecanism menit sa mascheze ajutorul de stat către termocentrale neviabile şi costuri duble faţă de preţuri. Pentru energia verde, sprijinul a fost supraevaluat, dar chiar şi aşa, regenerabilele sînt pe nedrept învinuite de o scumpire la consumator de 12 Eur/MWh, cînd de fapt, impactul lor a fost de numai 2 Eur/MWh, iar diferenţa a fost colectată ca subvenţie ascunsă pentru unităţile termo neviabile.

Concluzii: O piață distorsionată de politică

În loc să producă beneficiile aşteptate, reforma în energie s-a împotmolit în jaful din hidroenergie, găurile negre ale sistemelor de alimentare centralizată cu caldură, reglementare neindependentă, guvernanţă corporatistă de stat nereformată şi instabilitate legislativă.

După aderarea la UE, politicienii au uitat de angajamente. Au încercat chiar devierea reformei spre formule centraliste, lansînd mesaje şi proiecte de reorganizare contrare eforturilor europene pentru o energie curată, competitivă şi eficient folosită. În loc să consolideze piaţa, reglementările au agravat distorsiunea tarifară şi au descurajat consumatorii să caute alţi furnizori. Investitorii nu au mai fost lăsaţi să intre în „sectorul strategic”, birocraţia a crescut, şi în general s-a uitat de „Foaie”.

Avem nevoie de o politică publică a energiei şi de o strategie care să (re)definească rolul statului în acest sector, facînd reforma cu adavărat prietenoasă, atît pentru consumatorul de energie cît şi pentru investitor. Dar desprea acest subiect, în articolul viitor.

(Va urma)

***

Jean Constantinescu este consultant și cercetător în Energie, fost președinte al ANRE și coordonator din partea International Resources Group pentru proiectul USAID. A participat la înființarea majorității instituțiilor de reglementare românești din domeniul Energiei.