De ce nu reușește România să adere la OECD: criteriile pe care nu le îndeplinește și ce e de făcut

Aderarea României la OCDE reprezintă un obiectiv major al politicii externe române încă din 2004.

După 7 guverne perindate pe la Palatul Victoria și 13 ani de la data stabilirii acestui obiectiv, perioadă în care OECD a primit de 2 ori (în 2004 și 2012) noi membri, România încă așteaptă o decizie favorabilă.

Potrivit unui raport OECD din decembrie 2016, așteptarea pare că va fi de durată și nu depinde în primul rând de consensul membrilor organizației, ci chiar de România, care are semnificative restanțe de la îndeplinirea criteriilor de aderare.

Domeniile monitorizate: ce nu funcționează

După ce un stat își anunță intenția de aderare la organizație, OECD declanșează o monitorizare a respectivului aplicant pentru a decide dacă acesta respectă un set de regulile comune.

Ultimul raport al OECD, elaborat în decembrie 2016, indică faptul că organizația monitorizează următoarele 5 domenii:

• Centrul de guvernare
• Managementul strategic al resurselor umane
• Guvernanță bugetară
• Guvernare deschisă
• Guvernare digitală

Problemele identificate de OECD la fiecare dintre cele 5 domenii, în cele ce urmează:

1 – Centrul de guvernare – reformele trebuie asumate și ancorate în realitate

Potrivit definiției OECD, Centrul de guvernare (CoG) este acel corp care oferă premierului României și guvernului în ansamblu ajutor direct și consiliere. De la un tradițional rol administrativ, în multe state membre OECD CoG deține un rol activ în dezvoltarea politicilor publice și coordonare, inclusiv planificare strategică și supraveghere, coordonare inter-departamentală.

În România, CoG este bazat pe doi piloni instituționali:

• Secretariatul General al Guvernului, care are ca obiectiv susținerea activităților, inclusiv în materia resurselor umane, asistență juridică și economică la emiterea de legi sau politici publice, coordonarea ședințelor de guvern
• Cancelaria Prim-Ministrului, care are ca obiectiv coordonarea inter-ministerială, coordonarea politicilor publice, monitorizarea implementării actelor normative și supraveghere strategică.

O comparație în ceea ce privește organizarea, atribuțiile și resursele CoG în România față de statele OECD în graficul de mai jos

Clarificarea mandatului CoG și întărirea capacității în domenii precum planificare strategică sau coordonare sunt o prioritate, eforturile în aceste arii fiind de cele mai multe ori gândite sau finanțate de parteneri externi, nu de România, arată raportul OECD.

Detaliat, se afirmă:

• Chiar dacă se fac eforturi pentru clarificarea mandatului, există în continuare inconsistență sau ineficiență în ceea ce privește responsabilitatea planificării strategice sau a supravegherii, lipsind viziunea de dezvoltare instituțională sau organizațională pe termen lung.
• Schimbările pot avea caracter sustenabil numai dacă miniștrii de linie sunt capacitați în mod similar și dacă instituțiile, pe verticală sau pe orizontală,  îmbrățișează o agendă comună de reforme.
• La nivel global, responsabilitățile CoG includ elemente precum viziune, dezvoltarea de mecanisme sofisticate de supraveghere și evaluare a politicilor publice. Instituția din România nu respectă în totalitate aceste principii, dar ar putea fi forțată în viitor să le adopte.

Recomandările OECD pentru CoG din România sunt:

• Presiuni pentru definirea unui mandat coerent și complementar în cadrul subcomponentelor CoG
• Asigurarea unui ”limbaj comun” care să fie utilizat în interiorul structurii și pe linia verticală a ministerelor
• Asumarea și ancorarea în realitate a reformelor care să garanteze sustenabilitatea CoG

2 – Guvernanță bugetară – trebuie respectată Legea Responsabilității Fiscale

Bugetul de stat este documentul central al politicilor guvernamentale, care arată cum sunt gândite prioritățile și cum sunt alocate resursele pentru obiectivele multi-anuale. Guvernanța bugetară se referă la procesele, legile, structurile și instituțiile în funcție care să asigure că alocările bugetare sunt în acord, de manieră efectivă, sustenabilă și de durată, cu obiectivele stabilite.

Potrivit OECD, guvernele trebuie să se asigure că datele și documentele care stau la baza bugetului sunt date deschise, transparente și accesibile. Graficul de mai jos arată care sunt datele disponibile în statele OECD și în România.

În opinia OECD, în ciuda eforturilor substanțiale, provocări specifice limitează guvernanța bugetară în România. Aceste provocări includ:

• Respectarea de facto a Legii Responsabilității Fiscal Bugetare. Legea și cadrul fiscal asociat sunt corecte dar nu se aplică efectiv de multe ori  în practică.
• Asumarea reformelor în derulare. Lidership-ul în impunerea reformelor este limitat iar angajații guvernului încearcă să blocheze reforme fundamentale.
• Implicarea semnificativă a Parlamentului în procesul de adoptare. Parlamentul nu are suficient timp, informații și capacitate tehnică pentru a avea o analiză efectivă a bugetului.
• Dezbateri publice. Din procesul de adoptare al bugetului lipsesc dezbateri publice semnificative.
• Documentație accesibilă și cuprinzătoare. Documentele care stau la baza bugetului nu sunt întotdeauna disponibile, având o viziune limitată a riscurilor fiscale și a sustenabilitții pe termen lung.
• Flexibilitatea resurselor și a spațiului fiscal. Există informații limitate privind aplicarea principiului flexibilității în ceea ce privește cheltuielile de bază și o nevoie de a asigura un spațiu fiscal suplimentar.

Recomandările OECD sunt:

• Menținerea atentă în cadrul fiscal
• O mai bună înțelegere a conceptului flexibilității cheltuielilor de bază și o revizuire a acestor cheltuieli pentru a consolida spațiul fiscal
• Dezvoltarea unei viziuni pe termen mediu a bugetului
• Îmbunătățirea termenelor la care se pregătește bugetul și a accesibilitățșii documentației de bază
• Asigurarea unei viziuni puternice  în interiorul guvernului în ceea ce privește procesul de reformă
• Reconsiderarea implicării parlamentare în procesul de elaborare a bugetului
• Creșterea gradului de analiză în domenii precum riscurile fiscale și sustenabilitate pe termen mediu

3 – Managementul strategic al resurselor umane – Agenția Funcționarului Public nu trebuie subordonată Ministerului Dezvoltării

Managementul strategic al resurselor umane (HRM) privește procesul și instrumentele folosite pentru asigurarea că guvernul dispune de suficiente resurse umane pentru a-și îndeplini misiunea și obiectivele strategice. Acest principiu presupune că oamenii potriviți se află în locurile potrivite, astfel încât obiectivele să fie îndeplinite cu eficiență și în totalitate.

Potrivit datelor OECD, guvernul central din România are 125.446 de angajați (68.033 funcționari publici, 50.083 personal contractual și 7.330 poziții de demnitate publică). Funcționarii publici au o  siguranță sporită a locului de muncă, beneficiază de condiții diferite de salarizare și teoretic sunt angajați în cadrul unui proces riguros de selecție.

Autoritatea în domeniu este Agenția Națională a Funcționarilor Publici (NACS). În România însă, autoritatea în materie de angajări este împărțită între NACS și ministere într-o măsură care depășește media statelor OECD, generând suspiciuni ale organizației în legătură cu claritatea rolului jucat în procesul de angajare al NACS.

În România, observă OECD, lipsesc datele standardizate și centralizate referitoare la administrație, România agregând mai puține date decât restul statelor OECD, după cum arată graficul

Managementul angajării funcționarilor publici superiori constituie o prioritate în creștere în rândul statelor membre OECD, practica din România în domeniul resurselor umane pentru această categorie de funcționari fiind mai slabă decât media OECD, arată graficul de mai jos.

OECD enumeră următoarele provocări care blochează implementarea unei strategii protivite în domeniul resurselor umane:

• Capacitate. Agenția Națională a Funcționarilor Publici a adoptat recent o ambițioasă strategie de reformă, care ar alinia România la standardele comune, dar are capacitate, autoritate și influență limitate pentru un proiect atât de ambițios, în special din cauza subordonării față de Ministerul Dezvoltării și Administrației Publice
• Date disponibile. Datele referitoare la managementul forței de muncă sunt limitate, ceea ce induce lipsa puterii de planificare și monitorizare a reformelor
• Discrepanțe în salarizare. Diferențele semnificative între grilele de salarizare din diferite ministere constituie o problemă prioritară. Deși există legi adoptate care vadresează această problemă, ministerele nu par capabile să le aplice

În vederea unui proces iremediabil de reformă strategică a planificării resurselor umane, OECD invită Guvernul să ia în considerare următoarele:

• Abordarea corectă din punct de vedere instituțional în elaborarea și implementarea unor noi strategii în privința funcționarului public
• Dezvoltarea instituțională a NACS și a oficiilor de resurse umane din ministere trebuie să fie privită prioritar
• Găsirea unor modalități eficiente de reducere, pe termen mediu și lung, a disparităților salariale care să fie în concordanță cu cadrul bugetar, cu limitările acestuia
• Preocuparea pentru management competent este foarte bună, însă aceasta trebuie recunoscută și aplicată ca atare în ministere și agenții

4 – guvernare deschisă – un abuz de Ordonanțe de Urgență, prea multe strategii necorelate

Conceptul de guvernare deschisă se referă la cultura protejării democrației prin inovare, politici sustenabile și practici bazate pe transparență, participare și responsabilitate.

Mai jos, un tabel al instrumentelor utilizate în guvernarea deschisă.

Potrivit raportului OECD, România trebuie să facă față următoarelor provocări în domeniu:

• Capacitate. La fel ca în majoritatea statelor OECD, capacitatea de a gândi și implementa politici în domeniul guvernării deschise are nevoie de consolidare. Suplimentar, este nevoie de capacitate de a evalua legislația în domeniu pentru a demonstra valoare adăugată
• Implementare efectivă. Utilizarea frecventă a instrumentului ordonanței de urgență în domenii diferite este de natură să afecteze principiile guvernării deschise
• Voință politică. Schimbările frecvente operate în structurile guvernamentale pun în pericol sustenabilitatea reformei în domeniul guvernării deschise

Suplimentar, OECD remarcă multitudinea de strategii naționale ce nu sunt corelate și care, în anumite situații, sunt contradictorii.

În consecință, OECD sfătuiește Guvernul României să plaseze în topul priorităților sale chestiunea guvernării deschise, recomandând:

• Asigurarea capacității administrative pentru a livra în materie de transparență, responsabilitate și angajament
• Prezentarea impactului și relevanței politicilor din domeniul guvernanței deschise
• Definirea unei viziuni clare și unificarea eforturilor în domeniu prin intermediul unei strategii naționale
• Continuarea eforturilor de a aduce principiile unei guvernări deschise la nivelul parlamentului, a sistemului judiciar și a instituțiilor descentralizate

5 – guvernare digitală- umanizați relația digitală a statului cu cetățeanul

Conceptul de guvernare digitală pune în centrul său utilizarea tehnologiilor digitale ca parte integrantă a guvernării. Aceasta reprezintă ansamblul actorilor guvernamentali, ONG-uri, mediul de afaceri sau simplii cetățeni care susțin elaborarea și accesul la date, servicii și conținut digital.

Un grafic al plasării României pe harta guvernării digitale, mai jos.

România încearcă în prezent să își modernizeze administrația prin implementarea Strategiei Naționale privind Agenda Digitală. Provocările în fața acestui demers, în viziunea OECD:

• Guvernanță și coordonare. Instrumentul recent creat de coordonare la nivel guvernamental a procesului descris de Agenda Digitală este un pas corect, dar provocările abia acum încep- prioritare trebuie să fie implicarea tuturor actorilor, construirea cadrului corect de acțiune și monitorizarea procesului
• Gândire de ansamblu și partajarea eforturilor. Pentru a depăși stadiul eforturilor individuale demarate în câteva sectoare ale administrației este nevoie de viziune globală, angajare comună și interoperabilitate
• Abordare din perspectiva cetățenului. Un spațiu semnificativ de îmbunătățire există în domeniul furnizării de servicii digitale. Trebuie dezvoltate platformele integrate, trebuie umanizate și dezvoltate interacțiunile digitale ale cetățenilor cu administrația

(Descărcați AICI ultimul raport OECD legat de România)

Scurtă istorie a demersurilor de aderare a României la OECD

Ideea aderării la Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică a apărut în timpul guvernului Năstase. Demersul devine în 2004 un obiectiv strategic al politicii externe române, dar MAE nu face pași semnificativi în acest sens.

Obiectivul este păstrat de cabinetele Tăriceanu, Boc și Ungureanu, ulterior, în guvernarea Ponta fiind chiar inclus în programul de guvernare 2013-2016 al PSD.

După ratarea obiectivului în 2012, când OECD a primit în organizație noi membri, România a reiterat intenţia de aderare la organizaţie prin scrisoarea premierului român, Victor-Viorel Ponta, adresată secretarului general al OCDE, Angel Gurria.

În iunie 2016, premierul Cioloș merge la sediul OCDE, unde convine cu secretarul un program de cooperare în vederea primirii invitaţiei de aderare la proximal val de lărgire.

Pe data de 1 septembrie 2016, guvernul înfiinţează Comitetul interministerial pentru dezvoltarea cooperării cu OCDE.

OECD: instituția și beneficiile aderării

OCDE este un for interguvernamental dedicat identificării, diseminării şi evaluării aplicării politicilor publice potrivite pentru asigurarea creşterii economice sustenabile şi stabilităţii sociale.

OCDE îşi orientează activitatea în patru direcţii prioritare:

• (re)stabilirea încrederii în piaţă prin eficientizarea şi nivelarea mecanismelor care o fac să funcţioneze,
• îmbunătăţirea şi consolidarea politicilor fiscale naţionale,
• promovarea inovaţiei în economie şi
• valorificarea capitalului uman prin capacitarea forţei de muncă. OCDE promovează cu precădere reforme structurale, o agendă socială axată pe combaterea inegalităţilor şi dezvoltarea durabilă.

Cei 35 de membri ai OCDE (din care majoritatea europeni – 23) sunt state dezvoltate, deţinând peste 70% din producţia şi comerţul globale şi 90% din nivelul mondial al investiţiilor străine directe.

Principalele beneficii ale României urmare aderării la OCDE

• Beneficiul apartenenţei României la clubul restrâns al economiilor dezvoltate şi recunoaşterea implicită, la nivel global, a statutului său de economie de piaţă funcţională şi democraţie consolidată, cu impact asupra ratingului de ţară şi atragerii investiţiilor străine;
• Beneficiul exemplului. Imaginea favorabilă a României atât faţă de marile economii ale lumii (SUA, China, Japonia etc.), cât şi faţă de statele din regiune cu aspiraţii europene (Republica Moldova, Macedonia, Albania, Serbia etc.);
• Beneficiul expertizei. Accesul la informaţiile necesare în domeniile prioritare pentru România (cadrul de guvernare, reforma legislativă, anti-corupţia, politica fiscală, infrastructura de transport, agricultura, educaţia etc.);
• Beneficiul accesului României la instrumentele şi centrele de decizie economică ale OCDE şi posibilitatea de a contribui la guvernanţa economică globală;
• Beneficiul asistenţei în materie de politici publice din partea membrilor OCDE prin realizarea periodică de evaluări ale politicilor României în domenii specifice (peer review) şi emiterea recomandărilor privind îmbunătăţirea acestora.