De la deficit la avuție publică. Raport FMI

Statul ar fi mai câştigat dacă şi-ar corela deciziile de politică fiscală şi bugetară cu evoluţia pe termen lung al unui „bilanţ public”, în care să fie cuprinse toate activele publice, de la resurse la companii şi toate pasivele, la datorii şi pensii, propun experţii Fondului Monetar Internaţional (FMI), într-un raport.

„Analiza avuţiei publice aduce o serie de beneficii prin oferirea unei imagini fiscale mai ample, dincolo de nivelul deficitelor şi a datoriilor. Aceasta oferă o mai mare transparenţă investitorilor şi cetăţenilor, atrăgând atenţie în egală măsură asupra lucrurilor pe care guvernele le deţin, cât şi asupra datoriilor pe care le au.

Guvernele care au bilanţuri publice puternice se bucură de costuri de finanţare mai reduse şi de sunt mai bine poziţionate să facă faţă recesiunilor„, reiese din raportul citat.

Avantajele realizării unui bilanţ complet al avuţiei publice:

• dezvăluie amploarea şi natura activelor şi pasivelor publice; lipsa actuală de interes pentru aceste active este în sine un semn că există un potenţial ridicat de îmbunătăţire a randamentelor pe care le pot da pe termen mediu şi lung;
• îmbunătăţeşte identificarea şi managementul riscului; privind ambele părţi ale bilanţului se pot observa neconcordanţele; privind evoluţia pe termen lung se pot identifica din timp anumite presiuni fiscale;
• simplifică luarea deciziilor de politică fiscală; impactul măsurilor poate fi evaluat pe termen lung.

Experţii Fondului propun schimbarea completă a perspectivei fiscale, aşa încât aceste politici să nu mai fie axate pe măsuri pe termen scurt, menite să acopere anumite deficite din actualele bugete, ci pe măsuri pe termen lung care să stimuleze creşterea avuţiei publice.

Administratorii de fonduri suverane susţin, spre exemplu, că randamentele generate de activele publice ar putea, în teorie, să înlocuiască veniturile bugetare provenite din taxe.

În statele fără resurse, încurajarea economisirii guvernamentale în defavoarea acumulării de deficite şi datorii publice este mai dificil de realizat. În toate statele există însă active ce pot fi valorificate.

Portofoliul statului

Majoritatea „avuţiei naţionale” este formată din una sau mai multe din patru categorii: terenuri şi resurse naturale, proprietăţi şi infrastructură (cum ar fi porturile sau drumurile publice), companii de stat (de utilităţi, de transport aerian etc) şi active financiare, cum sunt cele deţinute de fondurile publice de pensii.

Din această perspectivă, România se poate considera o ţară relativă bogată, însă finanţele publice şi în special bugetul de stat, cel mai puternic instrument al statului de orientare a economiei într-o anumită direcţie, nu este niciodată construit în aşa fel încât să răspundă unor obiective pe termen lung, iniţiativă pe care şi instituţiile europene o promovează.

„Bugetul este o puşculiţă în care pui şi scoţi, pui şi scoţi şi asta e politica bugetară în majoritatea ţărilor, în special la noi”, spune economistul Mircea Coşea. Acesta nu ar trebui să reprezinte „un cont aritmetic, matematic, în legătură cu ce intră şi ce iese” ci să răspundă deziderate pe termen lung care să atingă obiectivul principal, bunăstarea cetăţenilor.

„Chiar dacă la un moment dat investeşti în ceva care pierde, să ai garanţia că peste un anumit timp, această investiţie îţi dă o profitabilitate. Nu să ai la o anumită dată, care este arbitrară, poate să fie sfârşitul anului sau începutul anului, să ai un rezultat aritmetic care înseamnă deficit sau excedent şi care se încadrează într-o limită stabilită politic şi ea şi care nu ştii exact dacă nu cumva este perdantă”, explică economistul.

O filosofie bugetară care să treacă dincolo de linia trasă la sfârşitul unul anumit an este însă dificil de pus în practică şi dependentă de o „mobilitate conceptuală şi o flexibilitate în decizii pe care noi nu le avem. La noi există o rigiditate birocratică de tip oriental, există frica de penalizări”, spune Coşea. În opinia sa, o astfel de abordare are nevoie de consens politic, dificil de obţinut la nivel local din cauza lipsei de educaţie a clasei politice.

„Politica e o meserie care cere o cultură or asta nu avem deocamdată şi lucrurile se transformă într-o luptă directă, pe termen scurt şi care ca obiectiv doar alegerile„, este de părere economistul.

Ţară bogată, ţară săracă

O mai bună administrare a activelor şi pasivelor statului, cu ajutorul unui bilanţ al avuţiei publice ajută la creşterea veniturilor bugetare, la reducerea riscurilor şi la îmbunătăţirea politicilor fiscale, reiese din cercetările FMI.

Experţii Fondului au analizat 31 de state (care reprezintă 61% din economia mondială) cu active cumulate de 101.000 de miliarde de dolari, respectiv 219% din PIB-urile acestor state.

Avuţia netă a multor state dezvoltate este negativă, fiind trasă în jos de obligaţiile pe care guvernele le au în ceea ce priveşte pensiile şi a altor angajamente sociale.

O îmbunătăţire a randamentelor acestor active, chiar şi una modestă, ar putea avea însă un impact major asupra finanţelor publice. Spre exemplu, o creştere de doar 2% a randamentelor ar permite guvernelor să îşi dubleze cheltuielile de infrastructură.

Surse de venituri suplimentare

Statul nu poate „fructifica” orice activ din portofoliu, însă există numeroase exemple de proprietăţi a căror administrare mai eficientă poate genera resurse bugetare suplimentare. Terenurile reprezintă un bun exemplu în acest sens.  O analiză realizată în Marea Britanie arată că 166 din cele circa 230 de trusturi care formează serviciul naţional de sănătate deţin terenuri de care nu au nevoie şi pe care nu le folosesc în niciun fel.

O serie de calcule realizate de Mircea Coşea sugerează că şi România ar putea avea de câştigat dintr-o mai eficientă valorificare a resurselor.

Dacă faci un grafic cu potenţialul de resurse cunoscut la o anumită dată, cunoscut, şi cu gradul lor de valorificare, niciodată gradul de valorificare n-a ajuns la potenţialul cunoscut. A fost sub el mereu, ceea ce înseamnă că noi avem o problemă cronică de nevalorificare a resurselor„, spune Coşea.

În opinia sa, un punct nevralgic ce trebuie adresat cât de curând este cel cu privire la resursele din Marea Neagră. „Ce se va întâmpla cu resursa de gaze? Deocamdată o privim tot ca la aprozar. Vindem un kilogram de cartofi, câţi bani luăm. Cât mai mulţi bani. Nu asta e problema, cu banii. Banii se duc. Este vorba de o oportunitate de a restructura economia pentru că ai o materie primă care este omnipotentă„, avertizează economistul.

În ceea ce priveşte profitabilitatea companiilor de stat, studiul FMI relevă o profitabilitate medie de circa 1,9%, existând şi excepţii de companii cu marje ce ajung până la 4,3%. Nivelurile sunt însă la jumătate faţă de cele din sectorul privat. Desigur, există şi exemple de companii de stat cu performanţe superioare competitorilor privaţi, cum ar fi compania franceză de transport pe calea ferată, care a avut o rentabilitate a capitalului de 7,9% anul trecut.

Privatizări eficiente

O primă barieră în atragerea de surse bugetare din activele statului o reprezintă lipsa unor bilanţuri actualizate cu privire la valoarea reală a acestora, reiese din studiul citat. O strategie reală de management a avuţiei publice trebuie să pornească de la o astfel de analiză, însă aceasta nu este suficientă.

În situaţia în care statul doreşte să valorizeze un activ prin vânzare, experţii Fondului atrag atenţia că nu doar estimarea valorii acestuia este importantă. Dacă este vorba, spre exemplu, de o companie de stat, Guvernul trebuie să facă eforturi de eficientizare a activităţii acesteia, astfel încât activul să fie vândut la valoarea corectă. În 2014, o comisie din Parlamentul britanic a stabilit că vânzarea Royal Mail s-a făcut la un preţ prea mic. A doua zi, acţiunile companiei au crescut cu 38% şi ridicând implicit valoarea companiei.

Miniştri de finanţe sunt, în general, mai preocupaţi de „peticirea” unor găuri din buget decât de obţinerea celor mai bun preţ, avertizează experţii. Dacă guvernele s-ar uita însă la „avuţia netă”, aşa cum reiese ea din bilanţuri, precum şi la nivelurile datoriei publice şi a deficitelor în PIB, ar exista premisele ca multe active din portofoliul statului să nu fie înstrăinate pe sume derizorii.

Exemplul Noii Zeelande

FMI argumentează că o astfel de abordare a finanţelor publice este necesară. Singurul stat care o foloseşte este Noua Zeelandă, care actualizează bilanţurile publice lunar şi unde aceste cifre sunt „pe deplin şi profund” înglobate în procesul de luare a deciziilor fiscale, potrivit cercetătorului Ian Ball, de la Universitatea Victoria, care a ajutat la punerea pe picioare a sistemului. Acesta a fost implementat în 1994, avuţia netă a statului a crescut în fiecare an, cu excepţia celor de criză şi a anului în care a avut loc cutremurul din Canterbury.

Evaluarea sistematică a bilanţului public sporește transparența și responsabilizează guvernele deoarece analizează integrat tot ceea ce deţine şi datorează un stat, cum evoluează în timp aceste active şi pasive, cum sunt administrate şi unde se află riscurile pe termen lung în ceea ce priveşte politica fiscală.

„Majoritatea guvernele nu oferă cetăţenilor săi o astfel de transparenţă, evitând astfel controlul suplimentar pe care îl aduce această abordare”, se arată în raportul FMI.

Studiul mai arată că statele cu bilanţuri puternice plătesc dobânzi mai mici şi au parte de recesiuni mai puţin dure.