Cristi Dănileț / Pe înțelesul tuturor: Decizia CCR privind abuzul în serviciu

de Cristi Danilet | 22.2.2017 .

Celebra, de acum, OUG 13/2017 și-a propus modificarea textul din Codul penal care reglementa abuzul în serviciu sub pretextul că ar exista o decizie a Curții Constituționale (CCR) care impunea acest lucru. După ce s-a revenit asupra OUG 13, prin abrogarea ei la cinci zile după publicare, au apărut unele opinii conform cărora infracțiunea de abuz în serviciu nu ar mai exista în Codul penal încă de la data apariției deciziei CCR, iar acest aspect se dorea – chipurile – a fi îndreptat tocmai prin ordonanța respectivă. Voi demonta această teză halucinantă pentru un jurist, prezentând decizia CCR nr. 405/2016 care a generat atâtea discuții.

În ce constă infracțiunea de abuz în serviciu? Această infracțiune este este reglementată în art. 297 din Codul penal: se referă la cel care, în exercițiul atribuțiilor de serviciu, nu îndeplinește un act sau îl îndeplinește în mod defectuos, dacă fapta lui produce un prejudiciu sau o vătămare drepturilor sau intereselor unei persoane; pedeapsa este închisoare 2-7 ani și interzicerea unor drepturi. Când, ca urmare a faptei, se obține un folos pentru funcționarul public sau o altă persoană, ea este considerată de art. 13 ind. 2 din Legea anticorupție nr. 78/2000 ca fiind asimilată corupției; în acest caz, urmărirea penală o face DNA, nu un parchet ordinar, iar pedeapsa se mărește cu o treime.

De când există această infracțiune? În România această infracțiune a apărut în Codul penal încă de la 1864. În Codul penal valabil în perioada 1969-2014 abuzul în serviciu a avut aproape același conținut, dar pedeapsa era închisoare 6 luni-3 ani.

Cum este reglementată această infracțiune în alte state? Toate statele care sunt parte la Convenția ONU împotriva corupției trebuie să reglementeze infracțiunea de abuz în serviciu sau de putere ori de funcție – o cere art. 19 din Convenție, care este obligatorie pentru toți cei care au ratificat-o, adică pentru 140 de state, inclusiv România! Pentru modul de reglementare în concret a acesti infracțiuni în alte state, propun un excelent studiu de drept comparat făcut de vice.ro.

Cine și de ce a contestat această reglementare? În anul 2016 un număr de 23 de inculpați trimiși în judecată în șase dosare penale au invocat faptul că formularea textelor privind abuzul în serviciu din Codul penal, respectiv din Legea anticorupție ar fi contrare Constituției, astfel că au cerut ca CCR să verifice acest lucru. Această solicitare poartă o denumire specială, excepție de neconstituționalitate; ea poate fi invocată numai într-un dosar ajuns în faza de judecată și poate fi soluționată doar de către Curtea Constituțională.

Ce a decis CCR? Curtea a hotărât prin decizia 405/2016 două lucruri: 1. admite excepția de neconstituționalitate și constată că dispoziţiile art. 246 alin.(1) din Codul penal din 1969 şi ale art.297 alin.(1) din Codul penal sunt constituţionale în măsura în care prin sintagma „îndeplineşte în mod defectuos” din cuprinsul acestora se înţelege „îndeplineşte prin încălcarea legii”; 2. respinge excepția de neconstituționalitate și constată că dispoziţiile art.13 ind. 2 din Legea nr.78/2000 sunt constituţionale în raport de criticile formulate.

Cum a motivat CCR această decizie? Curtea a stabilit că, într-adevăr, este o problemă cu textul care incriminează infracțiunea de abuz în serviciu: termenul „defectuos” nu este definit de cod, ceea ce face ca oamenii să nu cunoască ce li se permite și ce li se interzice să facă; fără această descriere, magistrații înșiși ar putea sancționa oamenii în mod arbitrariu. Ca urmare, CCR a decis că numai comportamentul care constă în „încălcarea legislației primare” – adică a legii emisă de Parlament, dar și a ordonanțelor și ordonanțelor de urgență ale Guvernului – poate avea o consecință penală.

Asta înseamnă că articolul din Codul Penal este neconstituțional? Nu. CCR nu a înlăturat textul ca fiind neconstituțional, ci a interpretat în sensul prevăzut de Constituție și Convenția Europeană a Drepturilor Omului (care impun ca o lege să fie clară și predictibilă) o sintagmă neclară folosită în articolul de lege.

Dar putea să adopte CCR o decizie interpretativă? Da. Art. 146 lit. d) din Constituție prevede că CCR „hotărăște asupra excepțiilor de neconstituționalitate” fără a stabili de câte tipuri sunt hotărârile. În jurisprudența CCR s-au conturat patru soluții ce se pot da cu privire la cererile prin care se contestă un text de lege:

1) respinge excepția de neconstituționalitate a unei legi sau articol de lege în raport de criticile invocate (de ex, decizia 404/2016);

2) admite excepția de neconstituționalitate invocată și constată neconstituționalitatea unei legi sau articol de lege (decizia 126/2016, pct.1) sau chiar doar a unei sintagme dintr-un articol de lege (de ex, decizia 603/2015), iar în acest caz – și numai în acest caz – legiuitorul are la dispoziție 45 zile pentru a remedia textul eliminat ca efect al deciziei CCR, așa cum rezultă în mod clar din art. 147 alin. 1 Constituție, în caz contrat textul/sintagma se consideră eliminat/-ă;

3) constată constituționalitatea cu rezervă de interpretare (de ex, decizia 126/2016, pct.2);

4) constată neconstituționalitatea cu rezervă de interpretare (de ex, decizia 818/2008, decizia 349/2001, decizia 81/1994).

A mai dat CCR astfel de decizii interpretative? La o primă căutare pe site-ul www.ccr.ro am găsit peste în jur de 50 de astfel de hotărâri. Prima decizie de interpretare pe care o cunosc este decizia 31/1993. Însăși CCR a stabilit că ea este cea care are obligația să asigure interpretarea unei legi conform Constituției (decizia 1092/2012). Pentru prima dată CCR folosește denumirea de „dispoziții constituționale cu rezervă de interpretare” în decizia 34/1993.

Alte curți constituționale au și ele această posibilitate? Da. În mod curent curțile din Austria, Belgia, Germania, Italia, Franța, Lituania, Ungaria asigură o interpretare a legislației infraconstituționale în concordanță cu Legea fundamentală. Practic, prin astfel de decizii interpretative, norma este „salvată”, iar orice modificare a ei ulterioară sau aplicare trebuie făcută potrivit interpretării date de curtea constituțională respectivă.

Totuși, din moment ce prin decizia 405 se „admite excepția de neconstituționalitate” nu înseamnă că se declară norma contestată ca fiind neconstituțională? Nu. Am spus mai sus că „excepția de neconstituționalitate” este o denumire tehnică dată unei cereri prin care se contestă un text de lege. Ca urmare, pentru a nu vă încurca, în loc de această formulare utilizați expresia „cererea”! Așadar, la primul punct al dispoziției deciziei 405/2016 se spune mai întâi că CCR admite cererea, în sensul că o primește pentru a decide asupra solicitării, după care decide ceva în legătură cu articolul de lege contestat. Asta pentru că în deciziile de interpretare nu are importanță ce formulă folosește CCR cu privire la cererea introdusă spre soluționare, ci contează efectiv soluționarea – în cazul nostru, CCR arată în ce condiții un text de lege vizat rămâne constituțional. Că este așa o arată însăși jurisprudența CCR: de ex, după ce admite excepția, în decizia 418/2014 CCR arată ce se înțelege prin sintagma „aceeași funcție” folosită în legea ANI, iar în decizia 536/2011 arată cum se face comunicarea prin publicitate a actului administrativ fiscal; după ce admite în parte excepția, în decizia 212/1996 CCR stabilește care sunt imobilele ce intră în baza materială la care face referire Legea învățământului; fără a admite sau a respinge excepția, în decizia 766/2011 CCR trece direct la stabilirea înțelesului noțiunii „în vigoare” folosită chiar în Legea CCR și la fel procedează prin decizia 223/2012.

Decizia CCR este una de dezincriminare? Numai cel care „incriminează” (adică stabilește că o faptă este infracțiune) poate să „dezincrimineze” (să elimine fapta din rândul infracțiunilor). Decizia 405/2016 a CCR nu este una de dezincriminare a unui text de lege, ci de interpretare pe viitor a acestuia. Mai mult, apariția unei decizii de interpretare nu poate fi considerată o lege mai favorabilă care să fie aplicată retroactiv (para. 57 din decizia 265/2014 a CCR).

Cine este responsabil de modul de reglementare a infracțiunii de abuz în serviciu? Evident, cel care a redactat norma în mod imperfect, adică Parlamentul, precum și cel care trebuia să verifice respectarea condițiilor de redactare a normei, adică Consiliul Legislativ.

Cine trebuie să respecte decizia CCR? CCR este singurul organism care interpretează oficial Constituția. Așa cum respectarea Constituției este obligatorie pentru toată lumea, tot astfel jurisprudența CCR este obligatorie pentru toată lumea. Indiferent că place sau nu publicului, că este greșită sau nu, decizia CCR este obligatorie și asta privește atât partea finală (dispozitiv), cât și motivarea ei (considerente). Mai mult, dacă magistrații nu ar respecta o decizie CCR ei ar putea fi sancționați disciplinar de către CSM, iar dacă Parlamentul/Guvernul ar adopta un act normativ încălcând decizia CCR, aceasta ar atrage neconstituționalitatea acelui nou act.

Decizia CCR poate fi contestată cumva? Nu există nicio formă de contestare a vreunei decizii CCR la o altă autoritate.

De când se aplică decizia CCR? De la data publicării în Monitorul Oficial, deci numai pentru viitor: ea se aplică în cauza în care a fost invocată, în cauzele aflate pe rol (a se vedea pct. IV din decizia 319/2012), dar nu și în cauzele soluționate definitiv în care nu s-a invocat în timpul procesului excepția de neconstituționalitate (a se vedea motivarea de la para. 33-34 din decizia 126/2016).

Cum se pune în practică decizia CCR? Numai dacă CCR ar fi constatat că textul de lege invocat ar fi fost neconstituțional, aplicarea sa ar fi trebuit suspendată pentru 45 zile, timp în care textul trebuia corectat de către Parlament/Guvern; dacă textul ar fi fost apoi corectat, el s-ar fi aplicat în noua sa formă; dar dacă nu ar fi fost corectat, s-ar fi considerat eliminat din Cod la sfârșitul celor 45 zile. Dar în cazul deciziei 405/2016 avem o altă situație: textul este constituțional dacă sintagma contestată se interpreteză cum a spus CCR. Așadar, nu se impune în mod obligatoriu o modificare, care în cazul prezentat anterior.

Păi atunci, dacă se încalcă fișa postului sau un regulament intern, mai poate fi sancționat funcționarul vinovat? Da. Doar că după apariția Deciziei 405/2016 acest lucru nu mai poate avea loc printr-un proces penal, ci instituția trebuie să exercite o acțiune disciplinară și să îi impute paguba pricinuită. În cele din urmă prejudiciul cauzat instituției poate fi recuperat pe calea unui proces civil, dar procedura este mai greoaie decât una penală.

OUG 13/2017 ar fi reintrodus în Codul penal abuzul în serviciu? Nu. Abuzul în serviciu nici măcar nu fusese eliminat din Cod pentru că, așa cum am arătat, articolul de lege nu a fost declarat neconstituțional. Ca urmare, el a fost tot timpul în Cod și înainte, și după decizia 405/2016 – iar asta o dovedește inclusiv existența mai multor soluții de condamnare pronunțate în al doilea semestru al anului 2016 despre care am pomenit aici.

Totuși, OUG 13/2017 ar fi clarificat textul neclar? Da, OUG 13 ar fi clarificat textul art. 297 în conformitate cu decizia 405 a CCR. Numai că, așa cum am arătat cu alt prilej, OUG 13 mai propunea trei modificări la text pe care Curtea nu le-a cerut (introducerea pragului de 200.000 lei de la care să se răspundă pentru abuz în serviciu, înjumătățirea sancțiunii legale pentru cei care comiteau abuzul și eliminarea obligativității de a i se interzice condamnatului exercitarea funcției, excluderea de la răspundere a celor care comiteau abuzul prin adoptarea de acte normative), ceea ce a trezit nemulțumirea populației și a determinat renunțarea la OUG 13 prin abrogare.

Decizia 405 prevede necesitatea introducerii unui prag valoric pentru infracțiunea de abuz? O spun în mod cert: NU! CCR spune în decizia 405/2016 că răspunderea penală pentru o faptă trebuie să fie cea mai gravă formă de răspundere, care e menită să apară numai dacă nu sunt suficiente alte forme de sancționare, extrapenale (para. 68). Or, cum textul care incriminează abuzul în serviciu nu prevede vreun prag valoric al pagubei produse sau o anumită intensitate a valorii vătămate, practic orice act abuziv ar fi putut atrage direct răspunderea penală (para. 75). Cu toate astea însă, legislația prevede că pentru anumite încălcări ce pot fi considerate abuzuri există și alte forme de sancționare: disciplinară, administrativă, civilă (para. 77). Așadar, CCR trage concluzia că infracțiunea de abuz în serviciu trebuie să vizeze numai actele grave comise, iar Curtea însăși stabilește că această gravitate apare ori de câte ori este încălcată legislația primară, nu și cea secundară.

CCR impune Parlamentului/Guvernului modificarea textului de lege vizat? Nu. Prin decizia 405 CCR spune clar că e atribuția Parlamentului ce legi adoptă, dar dacă o face atunci trebuie să respecte Constituția și interpretările date de CCR acesteia (para. 66).

CCR impune magistraților să respecte această decizie? Pe de o parte, Constituția spune că deciziile CCR sunt obligatorii pentru toată lumea, deci inclusiv pentru magistrați. Pe de altă parte, în mod expres CCR cere magistraților ca în dosarele de abuz în serviciu pe care le soluționează să țină seama de decizia 405 care reconfigurează dispozițiile legale contestate (para. 80 și 88). Așadar, chiar dacă textul nu e modificat, magistrații îl vor avea în vedere așa cum a fost interpretat de CCR: de la data publicării deciziei, ei vor porni dosare și vor sancționa numai pe cei care comit abuzul prin încălcarea legilor primare.

Concluzii:

  • Infracțiunea de abuz în serviciu rămâne în Codul penal și după decizia nr. 405/2016 a CCR, doar că de la data publicării ei se va considera că îndeplinirea actului sau neîndeplinirea corespunzătoare se referă la atribuțiile de serviciu descrise în legislația primară (legi, ordonanțe și ordonanțe de urgență);
  • Nu are importanță dacă textul este sau nu corectat de către Parlament/Guvern; acesta rămâne liber să modifice textul cum vrea și când vrea, inclusiv să îl elimine dacă acest lucru nu este interzis chiar de către CCR. Dar, până la modificarea legii, procurorii și instanțele trebuie să aplice direct decizia CCR;
  • De la data publicării deciziei 405/2016, nu mai este considerată a fi infracțiune de abuz în serviciu încălcarea atribuțiilor prevăzute în fișa postului, regulamente, norme tehnice, coduri deontologice, ordine de serviciu, ordine de zi pe unitate, instrucțiuni etc. și aceasta chiar dacă au produs prejudiciu sau au vătămat drepturile sau interesele unor persoane;
  • Dosarele de abuz în serviciu soluționate definitiv până la momentul publicării deciziei 405/2016 nu pot fi redeschise cu motivul că a apărut această decizie.

***

Cristi Dănileț este judecător la Tribunalul Cluj, fost membru al CSM

Publicat la data de 22.2.2017 .

3 comentarii

  1. ANTIGONA
    25.2.2017, 9:07 pm

    Buna seara!
    Daca sunt judecata ca am fost membru intr-o comisie de concurs si am incalcat HG 286/2011,se poate aplica decezia curtii 405/2016 si pentru mine pentru a scapa din aceasta problema.

  2. ANTIGONA
    25.2.2017, 9:08 pm

    nu stiu ce sa cred

  3. Raluca
    18.7.2017, 12:39 pm

    Foarte bun articol, pe intelesul tuturor.

Lasa un comentariu


DIN ACEEASI CATEGORIE

Valentin Naumescu

Valentin Naumescu / Şi Cehia? Europa Centrală se scufundă în euroscepticism. Cât timp mai rezistă opţiunea proeuropeană în România?

Puncte cheie: După virajul recent al Austriei spre o dreaptă conservatoare contondentă, care va coabita tot mai dificil cu Bruxellesul, apropiatele alegeri parlamentare din...Citeste mai departe »

Gabriel Biris

Gabriel Biriș / Mutarea contribuțiilor: Calcule, probleme și posibile soluții

Vara anului 2017 a adus un noian de reglementări noi care vizează fie direct, fie indirect legislația muncii, mai toate având scopul declarat de...Citeste mai departe »

Radu Crăciun

Radu Crăciun / Suntem inundați cu bani. Ce urmează?

Tentatia diversilor analisti sau lideri de opinie de a anticipa viitorul prin prisma evolutiilor istorice nu conteneste sa ma uimeasca. Pentru ca este dovada...Citeste mai departe »

Gabriela Drăgan

Cronica unei Președinții anunțate … (I)

Se apropie cu pași repezi momentul în care România va prelua Președinția Consiliului UE. În fapt, au mai rămas 15 luni până la 1...Citeste mai departe »

Cristian Grosu

Cristian Grosu / Un doctorat cu prim-viceguvernatorul: noua mare problemă a economiei private

Pare halucinant că nu știm azi cum va arăta fiscalitatea peste 3 luni? și că n-am știut acum 6 luni cum o să arate...Citeste mai departe »

OPINII & EDITORIAL

Valentin Naumescu / Şi Cehia? Europa Centrală se scufundă în euroscepticism. Cât timp mai rezistă opţiunea proeuropeană în România?

Valentin Naumescu

Puncte cheie: După virajul recent al Austriei spre o dreaptă conservatoare contondentă, care va coabita tot mai dificil cu Bruxellesul, apropiatele alegeri parlamentare din...Citeste mai departe »

Gabriel Biriș / Mutarea contribuțiilor: Calcule, probleme și posibile soluții

Gabriel Biris

Vara anului 2017 a adus un noian de reglementări noi care vizează fie direct, fie indirect legislația muncii, mai toate având scopul declarat de...Citeste mai departe »

Radu Crăciun / Suntem inundați cu bani. Ce urmează?

Radu Crăciun

Tentatia diversilor analisti sau lideri de opinie de a anticipa viitorul prin prisma evolutiilor istorice nu conteneste sa ma uimeasca. Pentru ca este dovada...Citeste mai departe »

Cronica unei Președinții anunțate … (I)

Gabriela Drăgan

Se apropie cu pași repezi momentul în care România va prelua Președinția Consiliului UE. În fapt, au mai rămas 15 luni până la 1...Citeste mai departe »

Cristian Grosu / Un doctorat cu prim-viceguvernatorul: noua mare problemă a economiei private

Cristian Grosu

Pare halucinant că nu știm azi cum va arăta fiscalitatea peste 3 luni? și că n-am știut acum 6 luni cum o să arate...Citeste mai departe »

Justiția în România – din perspectiva cazurilor Poloniei și Ungariei. ”Armele” Comisiei și severitatea reacțiilor

Horațius Dumbravă

Din capul locului, precizez poziția și experiența de pe care vorbesc: am fost membru al comitetului executiv al rețelei consiliilor judiciare din Uniunea Europeană...Citeste mai departe »

Pensiile românilor de azi şi de mâine – cum se poate da cu stângul în dreptul

Marin Pana

După ce a naţionalizat parţial „de facto” pensiile a şapte milioane de români, Executivul caută, în lipsă acută de bani, să amputeze pilonul doi...Citeste mai departe »

Mircea Coșea / Taxarea giganților internetului: situația și problemele

Mircea Coşea

Reuniunea de la Tallin din 16-17 septembrie a miniștrilor de finanțe din țările membre ale Uniunii Europene s-a încheiat cu un comunicat  privind realizarea...Citeste mai departe »

Siegfried Mureșan / Reforma bugetului UE post-2020, oportunitate sau amenințare

Siegfried Muresan

Bugetul Uniunii Europene (UE) este un buget al investițiilor, iar predictibilitatea veniturilor este esențială. De aceea, o întrebare legitimă pe care trebuie să ne-o...Citeste mai departe »

Valentin Naumescu / Turcia post-kemalistă se înarmează din Rusia. Regândirea spațiului de securitate din sud-estul NATO, centrată pe România

Valentin Naumescu

Puncte cheie: Deși anticipată de câteva luni, semnarea contractului de 2,5 miliarde de dolari prin care Turcia cumpără din Rusia sisteme de apărare antirachetă...Citeste mai departe »

Prognoze şi Tudose

Marin Pana

Atenție la această eroare a primului ministru: Premierul României a atras atenţia reprezentanţilor FMI („am chemat reprezentanţii FMI”, „ultimele două prognoze le-au cam greşit”)...Citeste mai departe »

Cristian Grosu / Cele 10 porunci ale României economico-sociale către cei câțiva inconștienți de la butoane

Cristian Grosu

Nu mai e o joacă: ceea ce acum câteva luni socoteam doar simple diversiuni și spectacol de incompetență, intră în lucru de săptămâna viitoare...Citeste mai departe »

Cristian Grosu / Justețe și Justiție. Erorile în care se bălăcește ministrul Toader și momentul de răscruce al clemenței față de corupție

Cristian Grosu

Dl. Tudorel Toader, ministrul Justiției, pare decis să schimbe din temelii Codurile. Pregătește terenul, citează latinește, strecoară ca pe niște aluzii principiile după care...Citeste mai departe »

Gabriel Biriș / Un nou experiment fiscal: Contul defalcat de TVA – sau cum reinventăm roata

Gabriel Biris

După deja discutatele și uitatele subiecte fiscale (impozitul pe gospodării, impozitul pe cifra de afaceri și taxa de solidaritate) care au pus pe jar...Citeste mai departe »

Dan Bădin / Cum ne afectează propunerile de modificări fiscal-bugetare din noul program de guvernare

Dan Bădin

Indiferent de statut profesional, culoare politică sau nivel al veniturilor, cu toții am fost prinși în ultimele zile în febra discuțiilor ocazionate de noul...Citeste mai departe »

De interes

sigle Centrul de Resurse Juridice Centrul Român de Politici Europene Expert Forum Institutul pentru Politici Publice Pro Democrația România Curată Societatea Academică Română