Raportul MCV: Tratament diferit pentru România față de Bulgaria. Toate capitolele sunt contaminate de ”evenimentele din ultimele 3 săptămâni”. DNA – cel mai semnificativ progres

Raportul mecanismului de Verificare și Cooperare pe Justiție insistă, pe lângă evaluarea asupra ultimilor 5 ani, îndeosebi pe ceea ce s-a întâmplat în România în ultimele 3 săptămâni.

Spre deosebire de Bulgaria, a cărei evaluare se va face la finele anului 2013, România va mai fi o dată evaluată la sfârșitul acestui an, 2012.

”Evenimentele din ultima perioadă ne-au zdruncinat încrederea” – a declarat președintele Manuel Barroso, în conferința de presă ce a precedat prezentarea raportului.

De remarcat este și faptul că aproape toate capitolele raportului, care se referă la evaluarea instituțiilor angrenate în reforma în Justiție, fac referire la evenimentele din ultimele 3 săptămâni din România.

Câteva elemente din raportul MCV

(Deschide AICI întregul Raport MCV)

• În cursul acestor cinci ani, au existat perioade de progres și de regres, momente în care cooperarea a funcționat bine, și momente în care mecanismul s-a confruntat cu atitudini ostile și a întâmpinat rezistențe.
•  Prezentul raport este adoptat într-un moment în care se pun întrebări importante legate de respectarea statului de drept și de independența sistemului judiciar din România. Progresele globale trebuie evaluate în contextul unei recunoașteri sociale mai ample a unor principii esențiale cum ar fi statul de drept și independența actului de justiție, ca parte a echilibrului puterilor într-o democrație care funcționează în mod corespunzător.
• Comisia consideră că măsurile adoptate recent de Guvernul României generează preocupări serioase privind respectarea principiilor fundamentale. Aceste măsuri au fost luate într-un sistem politic excesiv de polarizat, în care neîncrederea dintre entitățile politice și acuzațiile sunt o practică obișnuită; totuși, acest context politic nu poate explica natura sistematică a mai multor acțiuni. Deși anumite acțiuni pot fi explicate parțial de această polarizare politică, acțiunile respective ridică îndoieli serioase privind angajamentul față de respectarea statului de drept sau privind modul în care este înțeles statul de drept într-un sistem democratic pluralist.
• Contestarea la nivel politic a unor decizii judiciare, subminarea Curții Constituționale, răsturnarea unor proceduri stabilite și eliminarea unor mecanisme-cheie prin care puterile în stat exercită controlul asupra activității celorlalte puteri pun sub semnul întrebării angajamentul guvernului de a respecta statul de drept și independența controlului jurisdicțional.
•  Comisia este extrem de îngrijorată de informațiile privind manipulările și presiunea care afectează instituțiile și membrii sistemului judiciar și care, în cele din urmă, au un impact grav asupra întregii societăți. Deși prezentul raport analizează ultimii cinci ani în ansamblu, controversele actuale reprezintă o amenințare gravă la adresa progreselor realizate până acum și ridică întrebări serioase în ceea ce privește viitorul reformelor deja lansate. Prin urmare, prezentul raport conține recomandări specifice pentru a răspunde situației actuale și pentru a sprijini restabilirea respectării principiilor care stau la temelia democrației europene.
• Mecanismul a ajutat la menținerea direcției reformei în momente tensionate și a sprijinit schimbări care necesitau curajul de a aduce atingere unor interese particulare. Faptul că este nevoie de o presiune externă ridică întrebări cu privire la caracterul durabil și ireversibil al reformei, întrebări accentuate în contextul evenimentelor recente.

Analiza progreselor realizate în 2007-2012 – observații / Premianții: DNA, ANI, CSM, Înalta Curte

• Din 2007, România a creat sau este în curs de a crea cadrul legal de bază în toate domeniile acoperite de MCV. Când se va finaliza, introducerea noilor coduri ar trebui să reprezinte o modernizare substanțială a sistemului juridic. Alte decizii la nivel politic, cum ar fi strategia națională anticorupție, au creat, de asemenea, un cadru solid. Multe instituții importante contribuie, la rândul lor, la acest cadru solid, inclusiv Direcția Națională Anticorupție (DNA) și Agenția Națională de Integritate (ANI).
• Acest cadru a înregistrat evoluții în numeroase modalități. De exemplu, rezultatele obținute de DNA și ANI, măsurile adoptate de Înalta Curte pentru a soluționa cazurile importante de corupție la nivel înalt, precum și unele exemple ale modului în care organisme guvernamentale combat corupția în cadrul propriilor structuri reprezintă pași în direcția cea bună.
• Independența sistemului judiciar rămâne o problemă importantă pentru România. De la aderare, sistemul judiciar a fost în măsură să își afirme treptat independența, în special prin anchetarea, urmărirea penală și judecarea cu succes a unui număr tot mai mare de cazuri de corupție la nivel înalt. Acest lucru a dus la realizări semnificative la nivelul urmăririi penale și, din 2010, și la nivelul instanțelor, după cum se descrie la capitolul II.2 din prezentul raport. Pronunțarea în luna iunie a unei condamnări definitive într-un caz emblematic de corupție la nivel înalt, precum și acțiunile Înaltei Curți de Casație și Justiție, ale Consiliului Superior al Magistraturii11 și ale Curții Constituționale de a rezista contestărilor politice ale independenței sistemului judiciar și de a-și afirma integritatea profesională după pronunțarea verdictului au reprezentat o schimbare majoră în acest sens.
• Cu toate acestea, Comisia este îngrijorată de recenta presiune exercitată de unii membri ai Guvernului român și de politicieni de rang înalt asupra Curții Constituționale: acestea sunt intervenții inacceptabile pe lângă o instituție judiciară independentă. Guvernul și toate nivelurile politice trebuie să respecte separarea puterilor.
• În special, Comisia este îngrijorată de recenta limitare a competențelor Curții Constituționale în ceea ce privește hotărârile Parlamentului. Autoritățile române trebuie să reinstituie de urgență aceste competențe în conformitate cu Constituția României.
• Când toate noile coduri vor intra în vigoare, România își va fi revizuit fundamental legislația în materie penală și civilă. Între timp, Legea micii reforme în justiție a reprezentat un exemplu de legislație practică și pragmatică, răspunzând unor deficiențe reale. Alte legi au instituit măsuri importante pentru a asigura o mai mare răspundere și integritate a sistemului judiciar.
• Există multe indicii că judecătorii și procurorii au câștigat mai multă încredere profesională. În mare majoritate, practicienii din domeniul dreptului aprobă ideea reformei sistemului judiciar și recunosc beneficiile acesteia. Angajamentul față de reformă al magistraților la nivel individual, al asociațiilor profesionale și al societății civile a sporit considerabil în cursul ultimilor ani.
• Pentru a realiza acest lucru, vor fi necesare un efort mai consecvent și o mai bună gestionare în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, iar cooperarea dintre puterea executivă și sistemul judiciar, cu sprijinul Parlamentului și al societății civile, va trebui să ajungă la un nou nivel. Guvernul și oamenii politici trebuie să ofere un exemplu elocvent: orice presiune exercitată asupra instanțelor generează neîncredere între puterile în stat.
• De la aderare, România a urmărit un ambițios program legislativ. Acesta a cuprins noul Codcivil și noul Cod penal și codurile de procedură aferente, având ca obiectiv explicit modernizarea actului de justiție. Aceste eforturi s-au bazat pe experiența internațională în acest domeniu. Adoptarea codurilor în 2009 și 2010 a constituit un rezultat important obținut de Guvern, Parlament și sistemul judiciar, cu toate că procesul de punere în aplicare a fost îndelungat. Până în prezent, numai noul Cod civil a intrat în vigoare. Noul Cod de procedură civilă va intra în vigoare la toamnă, iar intrarea în vigoare a noului Cod penal și a Codului de procedură penală este în prezent prevăzută pentru anul viitor. De asemenea, a fost modificată legislația pentru a consolida răspunderea magistraților și pentru a reforma procedura de numire în funcție la Înalta Curte de Casație și Justiție. Astfel de măsuri oferă ocazia de a răspunde preocupărilor opiniei publice cu privire la obiectivitatea numirilor în funcție și la procesul disciplinar în sistemul judiciar: va fi nevoie de o serie de exemple pozitive pentru a face uitată moștenirea negativă a trecutului.
• Aceste mecanisme nu au fost încă în măsură să rezolve problema inconsecvenței, care este o deficiență majoră a sistemului judiciar din România16. O parte a problemei pare a consta în faptul că magistrații nu conștientizează suficient importanța unificării juridice, fapt care poate fi legat de o interpretare dusă la extrem a independenței acestora. Principiul „aceeași pedeapsă pentru aceeași infracțiune” și rolul său în descurajarea comiterii de infracțiuni nu par a fi apreciate pe deplin, după cum nu este apreciată nici relevanța acestui principiu pentru răspunderea și integritatea magistraților.
• Nu a fost încă instituit un sistem de publicare electronică integrală a hotărârilor instanțelor, inclusiv a deciziilor Înaltei Curți de Casație și Justiție. Curțile de apel publică unele decizii, însă nu aplică criterii uniforme în acest scop. Principala bază de date judiciare (ECRIS) oferă acces doar la hotărârile instanțelor din circumscripția unei anumite curți de apel, judecătorii neputând compara hotărârile instanțelor la nivel național. Un sistem alternativ, Jurindex, nu este actualizat.
• Sistemul judiciar nu are și nu a dezvoltat indicatori eficace de performanță pentru a oferi informații privind necesitățile totale în materie de resurse și alocarea resurselor în cadrul sistemului judiciar. România a recunoscut recent deficiențele, iar acestea vor fi acum abordate în cadrul unui proiect finanțat de Banca Mondială, care va pregăti și va utiliza, până la începutul anului 2013, indicatori-pilot revizuiți privind dosarele și volumul de lucru.

Practica judiciară

• Acest domeniu prezintă în continuare deficiențe semnificative, ilustrate în evaluarea practicii judiciare a instanțelor în cazurile de corupție la nivel înalt. Unele dintre aceste deficiențe sunt structurale: sistemul juridic din România are trăsături care îl fac vulnerabil față de abuzuri, cum ar fi faptul că termenele de prescripție nu se sting sau nu sunt suspendate în momentul trimiterii în judecată. Acest lucru este adesea exacerbat printr-o soluționare permisivă a cererilor depuse la termenele de judecată, care pare a fi în mod preponderent în favoareaapărării. Experții au constatat că aceste deficiențe în soluționarea proceselor în instanță sunt foarte semnificative în comparație cu practica din alte state membre. De asemenea, sistemul judiciar a avut dificultăți în a soluționa definitiv în instanță cazuri financiare complexe.
• Un punct esențial de plecare este capacitatea sistemului judiciar și a administrației din România de a aplica statul de drept. De la aderare, România a înregistrat progrese importante privind urmărirea penală și judecarea cazurilor de corupție la nivel înalt.
• Direcția Națională Anticorupție (DNA) s-a dovedit a fi un acuzator energic și imparțial în aceste cazuri. De asemenea, România a putut institui un sistem de detectare și sancționare a conflictului de interese, a incompatibilităților și a deținerii de averi nejustificate. Agenția Națională de Integritate (ANI) este o instituție pregătită să își continue cu fermitate mandatul. Recentele acțiuni menite să accelereze judecarea cazurilor de corupție la nivel înalt la Înalta Curte au început să remedieze una dintre problemele majore care limitează acțiunile disuasive de combatere a corupției. Au fost adoptate norme mai restrictive pentru a promova integritatea în cadrul sistemului judiciar, precum și o lege care prevede confiscarea extinsă a bunurilor obținute în mod ilegal. Noua strategie națională anticorupție acordă o atenție importantă adoptării celor mai bune practici în activitatea de combatere a corupției. Acum, este necesar ca strategia să fie pusă în aplicare astfel cum s-a prevăzut și trebuie să aibă la dispoziție suficient timp pentru a-și dovedi eficacitatea.
• Viitoarele numiri în posturile de Procuror General, procuror șef al DNA și în alte posturi importante în cadrul parchetelor reprezintă o oportunitate de a demonstra că factorii de decizie politici și din sistemul judiciar sprijină pe deplin instrumentarea strictă și independentă a cazurilor de corupție. Acest lucru impune un proces transparent și obiectiv de numire în funcție, conform cadrului legal existent, prin organizarea unui concurs deschis cu criterii clare, care să vizeze cei mai buni candidați posibili pentru aceste funcții de conducere, în scopul asigurării continuității în funcționarea instituțiilor respective. Soluționarea eficace a mai multor cazuri importante de corupție la nivel înalt, care au ajuns în etapa finală în instanță, va testa capacitatea sistemului judiciar din România de a-și afirma în continuare independența și de a aplica statul de drept.

DNA – cel mai semnificativ progres

• Performanța Direcției Naționale Anticorupție (DNA) privind anchetarea și urmărirea cazurilor de corupție la nivel înalt poate fi considerată drept unul dintre cele mai semnificative progrese înregistrate de România de la aderare. De la un an la altul, DNA a fost în măsură să furnizeze un număr în creștere constantă de trimiteri în judecată, anchetele fiind efectuate rapid și în mod proactiv. Din 2007, DNA a deschis dosare împotriva unor persoane de la cel mai înalt nivel politic și judiciar, din cadrul tuturor partidelor politice importante.
• Cu toate acestea, la începutul anului 2011, mai multe cazuri de corupție la nivel înalt au fost pierdute sau parțial pierdute ca urmare a împlinirii termenului de prescripție40. La jumătatea anului 2011 a devenit clar că mai multe cazuri importante de corupție la nivel înalt, care fuseseră amânate timp de mai mulți ani, din diferite motive, ar putea ajunge la finalul termenului de prescripție. În concordanță cu recomandările Comisiei41, noua conducere a Înaltei Curți de Casație și Justiție a promovat cele mai bune practici prin intermediul unei gestionări mai eficiente și mai riguroase a proceselor. Aceste măsuri au permis pronunțarea mai multor hotărâri în primă instanță în cazuri importante de la sfârșitul anului 2011, precum și a primelor condamnări definitive la pedeapsa închisorii în cazuri de corupție împotriva unui fost prim-ministru, a unui fost ministru și a unui actual parlamentar.
• În temeiul Constituției României, astfel cum a fost interpretată prin prisma jurisprudenței Curții Constituționale, este nevoie de aprobarea Parlamentului pentru arestarea sau percheziționarea parlamentarilor, precum și pentru începerea urmăririi penale împotriva parlamentarilor care sunt actuali sau foști miniștri. Refuzul Parlamentului de a permite începerea urmăririi penale în astfel de cazuri determină o imunitate de facto la urmărirea penală, ceea ce blochează cursul justiției. Începând din 2007, mai mulți parlamentari, printre care și un fost prim-ministru, au fost protejați de urmărirea penală în urma refuzului Parlamentului de a permite începerea urmăririi penale47. Întrucât Parlamentul nu își motivează refuzurile de a permite începerea urmăririi penale, obiectivitatea hotărârilor este greu de stabilit48. În plus, faptul că parlamentarii condamnați pentru infracțiuni grave, precum corupția, pot fi încă prezenți la ședințe afectează imaginea Parlamentului – în numeroase sisteme parlamentare există practica suspendării parlamentarilor trimiși în judecată în astfel de cazuri și practica excluderii acestora în cazul condamnării.
• Recenta numire a noului guvern a fost însoțită de semnale contradictorii. Prin desemnarea și chiar numirea ca miniștri a unor persoane împotriva cărora au fost pronunțate hotărâri definitive sau se așteaptă pronunțarea unor astfel de hotărâri s-a creat o controversă de înțeles și s-a arătat că nu se dorește acceptarea și însușirea faptului că statul de drept este un principiu.