Președintele Iohannis atacă la CCR modificările la Statutul funcționarilor publici

Administrația Prezidențială a anunțat luni că președintele Klaus Iohannis a transmis CCR o sesizare de neconstituționalitate asupra Legii pentru modificarea și completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, transmisă șefului statului spre promulgare la data de 25 noiembrie 2017.

În esență președintele Iohannis semnalează 3 modificări care ridică probleme de constituționalitate:

• faptul că funcționarul public nu mai este suspendat din funcție în eventualitatea trimiterii sale în judecată
• faptul că președintelele Agenției Funcționarilor Publici poate delega, prin ordin, competența de organizare a concursului pentru ocuparea funcțiilor publice
• faptul că noua versiune a statutului permite transformarea unei funcții de nivel inferior pentru a corespunde studiilor și/sau vechimii funcționarului public de conducere

În continuare, sesizarea trimisă de Președinte Curții Constituționale:

Având în vedere obiectul de reglementare, precum și conținutul normativ,  considerăm că Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici contravine prevederilor art. 1 alin. (3) – (5), art. 16 alin. (1) și art. 54 alin. (2) din Constituție și, în consecință, este neconstituțională pentru motivele prezentate în continuare.

1. Abrogarea suspendării raportului de serviciu al funcționarului public ca urmare a trimiterii în judecată încalcă dispozițiile art. 1 alin. (3) și (4), art. 16 alin. (1) și art. 54 alin. (2) din Constituția României

a. Diminuarea standardelor de integritate, componente ale statului de drept –   art. 1 alin. (3) și alin. (4) din Constituție

În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a reținut că sancțiunea prevăzută de art. 94 alin. (1) lit. m) din Legea nr.188/1999, cea a suspendării de drept a raportului de serviciu al funcționarului public trimis în judecată pentru săvârșirea unei infracțiuni de natura celor prevăzute la art. 54 lit. h), are ca finalitate protejarea autorității sau a instituției publice față de pericolul continuării activității ilicite și al extinderii consecințelor periculoase ale faptei penale săvârșite de către funcționarul public. (Decizia Curții Constituționale nr. 62/2013 referitoare la respingerea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 86 alin. (2) și ale art. 94 alin. (1) lit. m), raportat la art. 54 lit. h) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 199 din 09 aprilie 2013, Decizia Curții Constituționale nr. 1553/2011 referitoare la respingerea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 86 alin. (2) și art. 94 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 95 din 07 februarie 2012, Decizia Curții Constituționale nr. 1593/2011 referitoare la respingerea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 86 alin. (2) și ale art. 94 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 58 din 24 ianuarie 2012, Decizia Curții Constituționale nr. 302/2015 referitoare la respingerea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 86 alin. (2) și ale art. 94 alin. (1) lit. m), raportate la art. 54 lit. h) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 500 din 07 iulie 2015, precum și Decizia Curții Constituționale nr. 219/2015 referitoare la respingerea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 86 alin. (2) și art. 94 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 416 din 11 iunie 2015).

Ținând cont de natura administrativă a acestei măsuri, „nu se pune problema nerespectării prezumției de nevinovăție, care va trebui însă respectată pe tot parcursul desfășurării întregului proces penal pornit împotriva respectivului funcționar public, până la rămânerea definitivă a hotărârii de condamnare” (Decizia Curții Constituționale nr. 48/2003 referitoare la respingerea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 79 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 192 din 26 martie 2003). Această sancțiune este una temporară și urmărește un scop legitim, fiind în concordanță cu exigențele constituționale. Funcționarul public al cărui raport de serviciu a fost suspendat își reia activitatea în conformitate cu art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, în cazul în care s-a dispus clasarea sau renunțarea la urmărirea penală ori achitarea sau renunțarea la aplicarea pedepsei ori amânarea aplicării pedepsei, precum și în cazul încetării procesului penal. De asemenea, respectivului funcționar public îi vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare. Prin raportare la scopul legitim avut în vedere de legiuitor, măsura este justificată de necesitatea asigurării autorității și integrității funcției publice.

Măsura suspendării raportului de serviciu vizează doar infracțiuni de o anumită gravitate: infracțiuni contra umanității, contra statului sau contra autorității, infracțiuni de corupție și de serviciu, infracțiuni care împiedică înfăptuirea justiției, infracțiuni de fals ori situația unei infracțiuni săvârșite cu intenție care ar face persoana ce deține funcția publică incompatibilă cu exercitarea respectivei funcții publice.

Având în vedere că funcția publică implică ansamblul atribuțiilor și responsabilităților, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică, standardele privind integritatea și deontologia funcționarului public trebuie să fie astfel stabilite încât faptele penale săvârșite de acesta în timpul ocupării unei funcții publice să nu se răsfrângă asupra instituției publice. Aceste standarde privind integritatea și deontologia profesională se mențin atât în situația în care există o condamnare definitivă a acestuia de către instanța de judecată, fiind înlăturată prezumția de nevinovăție, cât și în situația în care funcționarul public este trimis în judecată pentru infracțiuni de o gravitate deosebită, în acest ultim caz nefiind înlăturată prezumția de nevinovăție.

Cele două situații diferite reclamă soluții juridice diferite pentru protejarea aceleiași valori sociale. Atunci când intervine condamnarea penală, deci o certitudine a comiterii infracțiunii, este înlăturată prezumția de nevinovăție și raportul de serviciu încetează de drept. Atunci când intervine trimiterea în judecată, deci există o suspiciune rezonabilă cu privire la comiterea unor infracțiuni, nu este înlăturată prezumția de nevinovăție, dar nu se poate reține că autoritatea și integritatea funcției publice nu sunt afectate, motiv pentru care legiuitorul a instituit regula conform căreia se suspendă de drept raportul de serviciu pentru funcționarul urmărit penal.

În acest sens, referitor la suspendarea din funcție a funcționarilor publici ca urmare a trimiterii în judecată pentru săvârșirea anumitor infracțiuni, Curtea Constituțională a reținut că prin Decizia de inadmisibilitate din 22 noiembrie 2011, pronunțată în Cauza Ţehanciuc împotriva României, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a observat că autoritatea publică ce dispune măsura suspendării din funcție nu pretinde că reclamantul a comis vreun act ilegal şi nimic din decizia sa nu indică vreo apreciere sau antepronunțare a vinovăției reclamantului cu privire la acuzațiile penale aduse împotriva acestuia. Într-adevăr, suspendarea sa este obligatorie și automată potrivit Legii nr. 188/1999, însă nimic din această lege nu arată că scopul măsurii de suspendare este punitiv, ci mai degrabă de precauție și provizoriu, în măsura în care privește apărarea interesului public, prin suspendarea din funcție a unei persoane acuzate de comiterea unei infracțiuni de serviciu, și, astfel, de prevenire a altor posibile acte similare sau consecințe ale unor asemenea acte (Decizia Curții Constituționale nr. 302/2015, anterior menționată).

În consecință, elementul comun care conduce la protejarea autorității și integrității funcției publice este faptul că funcționarul public condamnat definitiv sau trimis în judecată nu mai desfășoară efectiv atribuțiile de serviciu, fie cu caracter definitiv (în cazul certitudinii comiterii unor infracțiuni), fie cu caracter temporar (numai pe perioada în care a existat suspiciunea comiterii unor infracțiuni).

Cu privire la integritatea în funcția publică, Curtea Constituțională a dezvoltat o amplă jurisprudență, arătând că exercitarea funcțiilor și demnităților publice trebuie să se realizeze în coordonatele statului de drept: „Statul de drept presupune, pe de o parte, capacitatea acestuia de a asigura cetățenilor servicii publice de calitate și de a crea premisele pentru încrederea cetățenilor în instituțiile și autoritățile publice. Aceasta presupune obligația statului de a impune standarde etice și profesionale în special celor chemați să îndeplinească activități ori servicii de interes public și, cu atât mai mult, celor care înfăptuiesc acte de autoritate publică, adică pentru acei agenți publici sau privați care sunt învestiți și au abilitarea de a invoca autoritatea statului în îndeplinirea anumitor acte sau sarcini. Statul este dator să creeze toate premisele – iar cadrul legislativ este una dintre ele – pentru îndeplinirea funcțiilor statului de către profesioniști care îndeplinesc criterii profesionale și de probitate morală.” (Decizia Curții Constituționale nr. 582/2016 referitoare la admiterea obiecției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. II pct. 1, pct. 5 și pct. 15 din Legea pentru completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 119/2006 privind unele măsuri necesare pentru aplicarea unor regulamente comunitare de la data aderării României la Uniunea Europeană, precum și pentru modificarea și completarea Legii notarilor publici și a activității notariale nr. 36/1995, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 731 din 21 septembrie 2016).

Așadar, abrogarea dispozițiilor art. 86 alin. (2) și (3), precum, și a art. 94   alin. (1) lit. m) din Legea nr. 188/199 – art. I pct. 18 și art. I pct. 22 din legea supusă controlului de constituționalitate – determină diminuarea standardelor de integritate cu privire la exercitarea unei funcții publice și afectează profund încrederea cetățenilor în instituții. Aceste standarde se constituie într-un element component al statului de drept și al democrației constituționale, valori supreme în cadrul unei societăți democratice, consacrate la nivel constituțional de art. 1 alin. (3) și alin. (4 ) din Constituție.

b. Crearea unui privilegiu nejustificat și încălcarea art. 16 alin. (1) din Constituție

Pentru protejarea integrității și prestigiului funcției publice învestite cu autoritate de stat, legiuitorul a prevăzut suspendarea din funcție la momentul trimiterii în judecată sau al arestului preventiv, pentru: membrii Guvernului – conform art. 109 alin. (2) din Constituție; aleșii locali – art. 56 alin. (1) și 71 alin. (1) din Legea nr. 215/2001; salariați – potrivit art. 50 lit. g) din Codul muncii; judecători și procurori – potrivit art. 62 alin. (1) lit. a) și a1) din Legea nr. 303/2004; judecătorii constituționali – potrivit art. 66 alin. (3) din Legea nr. 47/1992; notarii publici – potrivit art. 41 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 36/1995; practicienii în insolvență – potrivit art. 36 lit. h) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 86/2006; personalul auxiliar de specialitate al instanțelor judecătorești – Legea nr. 567/2004 (Decizia Curții Constituționale nr. 270/2015 referitoare la admiterea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 48 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 567/2004 privind statutul personalului auxiliar de specialitate al instanțelor judecătorești și al parchetelor de pe lângă acestea și al personalului care funcționează în cadrul Institutului Național de Expertize Criminalistice, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 420 din 12 iunie 2015).

Aceste considerente sunt valabile și în cazul funcționarilor publici, sancțiunea administrativă a suspendării de drept a raportului de serviciu fiind una care întărește efectul disuasiv al protejării integrității în funcția publică și a încrederii cetățenilor în persoanele care sunt învestite cu autoritate de stat.

Din categoria persoanelor amintite anterior cărora le sunt încredințate funcții publice, în sensul art. 54 alin. (2) din Constituție, instituirea unui privilegiu cu privire la abrogarea cazului de suspendare a raportului de serviciu la trimiterea în judecată pentru funcționarii publici trebuie să se bazeze pe un criteriu obiectiv și rațional, așa cum s-a afirmat și în jurisprudența Curții Constituționale (Decizia Curții Constituționale nr. 86/2003 referitoare la admiterea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 8 din Legea nr. 543/2002 privind grațierea unor pedepse și înlăturarea unor măsuri și sancțiuni, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 207 din 31 martie 2003 și Decizia Curții Constituționale nr. 476/2006 referitoare la respingerea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 3021 alin. 1 și art. 322 pct. 6 din Codul de procedură civilă,  publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 599 din 11 iulie 2006).

Astfel, această măsură „are ca finalitate protejarea autorității sau a instituției publice față de pericolul continuării activității ilicite și al extinderii consecințelor periculoase ale faptei penale săvârșite de către funcționarul public” (Decizia Curții Constituționale nr. 62/2013, Decizia Curții Constituționale nr. 1553/2011, precum și Decizia Curții Constituționale nr. 1593/2011, anterior indicate). Acest lucru este valabil în toate cazurile exemplificate, unde valorile protejate sunt integritatea și prestigiul funcției publice, iar obiectivele unui stat de drept sunt cele de a asigura cetățenilor servicii publice de calitate și de a crea premisele pentru încrederea cetățenilor în instituțiile și autoritățile publice. De aceea, apreciem că instituirea unui astfel de privilegiu pentru funcționarii publici în cadrul Legii nr. 188/1999 nu este unul justificat obiectiv și rațional, încălcându-se prevederile art. 16 alin. (1) din Constituție.

c. Încălcarea art. 54 alin. (2) din Constituție – îndeplinirea cu credință a obligațiilor ce le revin persoanelor cărora le sunt încredințate funcții publice

O prevedere care elimină sancțiunea suspendării raportului de serviciu al unui funcționar public trimis în judecată pentru infracțiuni de o anumită gravitate este de natură să aducă atingere standardelor etice și profesionale necesare pentru persoanele învestite cu autoritate a statului, ceea ce încalcă art. 54 alin. (2) din Constituție, potrivit căruia „Cetățenii cărora le sunt încredințate funcții publice […] răspund de îndeplinirea cu credință a obligațiilor ce le revin”. De altfel, se poate observa o contradicție evidentă între cerințele de probitate pentru ocuparea unei funcții publice, condiții stabilite de art. 54 din Legea nr. 188/1999 și modificarea legislativă propusă, care permite menținerea raportului de serviciu la trimiterea în judecată a funcționarilor publici pentru săvârșirea unor infracțiuni de o anumită gravitate. În plus, prin art. II alin. (1) din legea dedusă controlului de constituționalitate, funcționarilor publici aflați în situațiile prevăzute la art. 94 și art. 95 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, li se aplică dispozițiile existente până la data intrării în vigoare a prezentei legi, cu excepția celor care au fost suspendați în baza art. 94 alin. (1) lit. m), care își reiau raportul de serviciu la 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, dacă de la data dispunerii măsurii și până la expirarea celor 30 de zile nu au fost supuși unor măsuri privative de libertate.

Incriminarea faptelor în legătură cu serviciul și a faptelor de corupție sunt consecințe ale protecției penale acordate unor valori sociale deosebit de importante, aspecte confirmate și de Decizia Curții Constituționale nr. 582/2016, anterior menționată. În cazul de față, sancțiunea suspendării raportului de serviciu face parte din mecanismele necesare în vederea realizării acestei protecții, iar opțiunea legiuitorului de eliminare a acestei sancțiuni administrative aduce atingere în mod direct respectivei protecții și restrânge aplicarea cadrului de integritate pentru cei cărora le este încredințată o funcție publică. Slăbirea efectului disuasiv al măsurilor de protecție a încrederii cetățenilor în funcția publică reprezintă o încălcare a art. 54 alin. (2) din Constituția României.

2. Introducerea posibilității de delegare a competenței de organizare a concursului pentru ocuparea funcțiilor publice prin ordin al Președintelui ANFP – încălcare a art. 1 alin. (4 ) și alin. (5 ) din Constituție

Funcționarii publici sunt învestiți cu exercițiul autorității publice, iar raportul de serviciu al acestora ia naștere, se execută și se stinge în condițiile Legii nr. 188/1999, lege cu caracter organic. Tocmai de aceea, dispozițiile referitoare la organizarea concursului de recrutare se referă în mod intrinsec la statutul funcționarului public. Așa cum s-a reținut în jurisprudența Curții Constituționale, „aspectele esențiale ale ocupării posturilor funcționarilor publici trebuie reglementate prin lege organică” (Decizia Curții Constituționale nr. 172/2016 referitoare la admiterea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 18 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 315 din 25 aprilie 2016).

Dispozițiile art. I pct. 14 din legea supusă controlului Curții Constituționale – art. 58 alin. (9) din Legea nr. 188/1999 – introduc posibilitatea ca Agenția Națională a Funcționarilor Publici, prin ordin al președintelui, să delege autorităților sau instituțiilor publice competența de a organiza concursuri de recrutare și promovare pentru ocuparea funcțiilor publice de execuție, a funcțiilor publice de conducere de șef serviciu și șef birou, precum și a funcțiilor publice specifice asimilate acestora. Conform art. 58 din Legea nr. 188/1999, Agenția Națională a Funcționarilor Publici organizează concursurile pentru ocuparea funcțiilor publice de conducere generale și specifice în administrația publică centrală, respectiv pentru o serie de funcții publice de conducere din anumite domenii, în cazul autorităților și instituțiilor publice din administrația locală, conform unei proceduri ale cărei elemente esențiale sunt reglementate în legea organică.

Or, prin soluția legislativă se ajunge la situația ca un aspect esențial care vizează raportul de serviciu, reglementat de legea organică, să fie delegat printr-un act administrativ. Așa cum s-a statuat în Decizia Curții Constituționale nr. 172/2016, anterior menționată, „normele privind ocuparea posturilor de conducere trebuie să respecte anumite cerințe de stabilitate și previzibilitate”. Considerentele reținute în decizia menționată se aplică și în această situație, întrucât reglementarea posibilității ca un aspect esențial al executării raporturilor de serviciu, competența de organizare a concursului, să fie delegat prin emiterea unor acte cu caracter administrativ ce au caracter infralegal, determină o stare de incertitudine juridică, lucru reținut și în alte decizii ale Curții Constituționale (Decizia Curții Constituționale nr. 637/2015 referitoare la admiterea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 26 alin. (3) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 906 din 08 decembrie 2015, precum și Decizia Curții Constituționale nr. 803/2016 referitoare la admiterea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 34 din 18 ianuarie 2016). Așadar, pe de o parte, prevederile punctului 14 din legea supusă controlului contravin art. 1 alin. (4) din Constituție referitor la principiul separației și echilibrului puterilor în stat întrucât instituie posibilitatea ca președintele Agenției Naționale a Funcționarilor Publici să aprecieze cu privire la eliminarea competenței legale a ANFP de a organiza conform procedurii legale concursurile de recrutare. Pe de altă parte, prevederile aceluiași punct contravin și art. 1 alin. (5) din Constituție, în componenta sa referitoare la incertitudinea și impredictibilitatea aplicării legii, întrucât, atunci când apreciază necesitatea delegării competențelor legale ale ANFP către autorități și instituții publice, legea nu prevede și procedura de urmat în acest caz specific.

3. Transformarea unei funcții de nivel inferior pentru a corespunde studiilor și/sau vechimii funcționarului public de conducere – încălcarea art. 16 alin. 1 din Constituție

Conform art. I pct. 27 din legea supusă controlului Curții Constituționale – art. 99 alin. (7) din Legea nr. 188/1999 – funcționarul public de conducere are prioritate la ocuparea unei funcții publice vacante de nivel inferior, chiar și atunci când funcția vacantă de nivel inferior este o funcție publică de execuție și nu corespunde studiilor și/sau vechimii în specialitatea funcționarului public de conducere. În acest caz, funcția publică de execuție de nivel inferior va fi transformată într-o funcție publică corespunzătoare, dacă transformarea nu afectează structura organizatorică aprobată.

În comparație cu persoanele care îndeplinesc condițiile de studii și vechime pentru ocuparea funcției publice vacante, acordarea priorității la ocuparea respectivei funcții unui funcționar public de conducere, chiar în situația în care acesta nu îndeplinește condițiile de studii și vechime, reprezintă un privilegiu nejustificat rațional și obiectiv. Conform jurisprudenței Curții Constituționale, deosebirea de tratament pentru situațiile în care se află anumite categorii de persoane „trebuie să difere în esență pentru a se justifica deosebirea de tratament juridic, iar această deosebire de tratament trebuie să se bazeze pe un criteriu obiectiv și rațional” (Decizia Curții Constituționale nr. 755/2014 referitoare la admiterea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 20 alin. (1) teza privitoare la antecontracte din Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan și de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăților comerciale ce dețin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinație agricolă și înființarea Agenției Domeniilor Statului, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 101 din 09 februarie 2015). Acest argument este susținut și de faptul că în prezent, art. 99 din Legea nr. 188/1999 prevede și alte opțiuni pentru funcționarul public eliberat din funcție precum: punerea la dispoziție a funcțiilor publice vacante disponibile în cazul motivelor neimputabile funcționarului sau transferul acestuia în interes de serviciu sau la cerere pe o altă funcție vacantă pentru care funcționarul corespunde cerințelor de studii și vechime.

Prin raportare la argumentele de mai sus apreciem că această deosebire de tratament nu este justificată, iar privilegiul creat pentru funcționarii publici de conducere nu corespunde unui criteriu obiectiv și rațional, încălcându-se astfel dispozițiile art. 16 alin. (1) din Constituție.

În considerarea argumentelor expuse, vă solicit să admiteți sesizarea de neconstituționalitate și să constatați că Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici este neconstituțională întrucât încalcă prevederile art. 1 alin. (3) – (5), art. 16 alin. (1) și art. 54 alin. (2), din Constituție.