Consiliul fiscal, opinie la rectificarea bugetară: consolidarea bugetară nu este posibilă dacă se menține calendarul de aplicare a legii pensiilor

Consiliul fiscal consideră că proiectul celei de-a doua rectificări bugetare consfințește un derapaj bugetar de proporții, iar principalii factori care au condus la acest rezultat sunt de natură permanentă, prin urmare dificil de corectat.

În aceste condiții, Consiliul apreciază: ”Sunt necesare măsuri credibile de consolidare bugetară, considerând atât nivelul actual al deficitului, cât și perspectiva pe termen mediu. Aceasta din urmă este influențată considerabil de noua lege a pensiilor care implică cheltuieli suplimentare comparativ cu anul 2019 de 0,7% din PIB în anul 2020, 2,7% din PIB în anul 2021 și respectiv 3,7% din PIB în anul 2022.

Consolidarea bugetară nu este posibilă în condițiile menținerii calendarului actual de aplicare a noii legi a pensiilor și a coordonatelor actuale ale politicii fiscal-bugetare. Această afirmație are în vedere ipoteza că nu este credibilă o creștere majoră și rapidă a veniturilor fiscale prin îmbunătățirea colectării, care să permită menținerea actualului calendar de aplicare a legii pensiilor.

Proiectul de buget pentru anul 2020 trebuie să răspundă dezideratului obiectiv de consolidare bugetară prin semnalarea unei schimbări de tendință, necesară atât din perspectiva apărării echilibrelor macroeconomice și robusteții economiei, cât și din cea a respectării regulilor fiscale europene și naționale.”

(Descărcați AICI Opinia Consiliului fiscal)

Consiliul fiscal a dat publicității, vineri, opinia în legătură cu a doua rectificare bugetară din anul 2019.

Coordonatele actualizate ale veniturilor și cheltuielilor bugetare

Comparativ cu parametrii aprobați prin rectificarea bugetară din august anul curent, proiectul celei de-a doua rectificări bugetare diminuează veniturile totale estimate ale BGC cu 18,3 mld. lei, în timp ce cheltuielile bugetare totale sunt reduse doar cu 2,1 mld. lei, deficitul bugetar fiind astfel majorat cu 16,3 mld. lei.

Exprimat ca procent în PIB, nivelul prognozat al deficitului bugetar este de 4,3%, fiind mai ridicat cu 1,54 pp față de ținta aferentă construcției bugetare inițiale, confirmată și cu prilejul primei rectificări bugetare.

Revizuirea negativă a veniturilor totale se regăsește la cvasi-totalitatea categoriilor de venituri, diminuări de amploare ale proiecțiilor de încasări fiind localizate la nivelul intrărilor de fonduri europene, dar și la nivelul veniturilor provenind din economia internă, respectiv TVA, contribuții de asigurări, taxa pe utilizarea bunurilor, venituri nefiscale, etc.

La nivelul cheltuielilor bugetare, proiectul celei de-a doua rectificări bugetare acomodează presiuni de proporții la nivelul cheltuielilor de asistență socială, diminuarea cheltuielilor bugetare totale fiind posibilă doar în condițiile unei revizuiri negative de amploare a cheltuielilor aferente proiectelor cu finanțare din fonduri externe nerambursabile.

Pe categorii de venituri, revizuirile estimărilor anterioare survin după cum urmează:

Venituri fiscale: – 6,7 miliarde lei, din care:

• Impozit pe profit: – 0,4 mld. lei. CF apreciază drept justificată această modificare în condițiile în care actualizarea în sens ascendent operată cu ocazia primei rectificări bugetare era doar parțial atribuibilă supra-performanței încasărilor din prima jumătate a anului și includea un plus de venituri de circa 0,8 mld. lei din amnistia fiscală și creșterea eficienței colectării. CF identifică în continuare un risc de nerealizare a țintei, minusul potențial fiind de ordinul a 0,2 – 0,3 mld. lei.
• Impozit pe salarii și venit: – 0,5 mld. lei. Diferența este atribuibilă evoluțiilor mai nefavorabile decât cele anticipate anterior ale indicatorilor pieței muncii.
• Alte impozite pe venit, profit și câștiguri din capital: – 0,3 mld. lei. MFP explică această revizuire negativă prin nerealizarea veniturilor suplimentare din îmbunătățirea colectării aferente impozitului pe venitul microîntreprinderilor estimate la 0,5 mld. lei.
• TVA: – 3,4 mld. lei. MFP justifică această diminuare a prognozei de încasări prin nerealizarea în totalitate a veniturilor suplimentare din îmbunătățirea colectării, inclusiv efectele măsurii de restructurare financiară și prin accelerarea procesului de rambursare a TVA restantă către companii. Astfel, evaluările anterioare ale CF sunt confirmate în totalitate, noua țintă fiind consistentă cu evaluările curente ale instituției.
• Accize: – 0,4 mld. lei. În nota de fundamentare care însoțește proiectul de rectificare, explicația acestei revizuiri are în vedere de asemenea nerealizarea veniturilor suplimentare din reducerea evaziunii fiscale. Însă, trebuie ținut cont și de renunțarea la introducerea băuturilor răcoritoare cu un conținut ridicat de zaharuri în sfera produselor accizabile, precum și de renunțarea la devansarea cu 4 luni a majorării accizei totale pentru țigarete programate pentru 1 ianuarie 2020 (impact cumulat al celor două măsuri de circa 0,5 mld. lei). Cu toate acestea, CF apreciază că există premise pentru realizarea unor încasări superioare celor aferente proiecției actualizate, ecartul favorabil posibil fiind de ordinul a 0,4 mld. lei.
• Taxa pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe desfășurarea de activități: – 1,7 mld. lei. Principalul determinant al acestei evoluții este reprezentat de neaprobarea în anul 2019 a calendarului licitației privind vânzarea licențelor de tip 5G, suma cuprinsă în bugetul inițial din această sursă fiind de circa 2,4 mld. lei. Trebuie menționat și faptul că această nerealizare de venituri va afecta doar într-o mică măsură execuția bugetară aferentă anului 2019 potrivit metodologiei europene întrucât, conform acesteia, veniturile asociate închirierii benzilor de frecvență sunt distribuite pe întreaga durată de 10 ani a contractelor.

Contribuții de asigurări: – 2,9 mld. lei. De altfel, în opinia emisă cu prilejul primei rectificări bugetare, CF identifica încă de atunci un gol suplimentar de venituri raportat la cel estimat de MFP în proiectul de rectificare de circa 2 mld. lei, din care 1,1 mld. lei reprezentau veniturile scontate a fi obținute din amnistia fiscală. Revizuirea curentă operată de MFP validează evaluările anterioare ale CF, la acestea adăugându-se și impactul negativ adițional generat de încetinirea dinamicii indicatorilor pieței muncii.

Venituri nefiscale: – 0,9 mld. lei. Potrivit MFP, influența negativă este atribuibilă evoluției încasărilor și a nerealizării încasării veniturilor suplimentare din valorificarea bunurilor confiscate în sumă de 650 mil. lei. De asemenea, în nota de fundamentare care însoțește proiectul celei de-a doua rectificări bugetare, atingerea țintei este condiționată de încasarea în totalitate până la sfârșitul anului a veniturilor din dividende de la societăți și companii naționale precum și de la regii autonome reglementate prin OUG nr.114/2018.

În opinia CF, execuția bugetară la zi și incertitudinile asociate distribuției de dividende suplimentare de către companiile de stat – ținând cont și de intervalul scurt de timp rămas până la finalul anului – comportă riscuri relevante, respectiv un potențial de nerealizare a țintei actualizate situat între 1-2 mld. lei.

Sume primite de UE în contul plăților efectuate și prefinanțări aferente cadrului financiar 2014-2020: – 6,1 mld. lei. Revizuirea descendentă se datorează diminuării sumelor estimate a fi atrase din fonduri structurale și de coeziune al căror beneficiar final este statul cu 5,2 mld. lei (reducere de circa 34%), dar și scăderii sumelor ce tranzitează bugetul consolidat aferente programelor destinate sectorului agricol cu 1,1 mld. lei. De precizat că prima categorie, cea a fondurilor structurale și de coeziune al căror beneficiar final este statul, este singura care se regăsește în execuția bugetară în conformitate cu ESA 2010 și în agregatul cheltuielilor de investiții raportat de MFP.

Alte sume primite de la UE pentru programele operaționale finanțate în cadrul obiectivului convergență: – 1,8 mld. lei. Solicitarea Guvernului de a deconta post factum din fonduri UE sume cheltuite de la bugetul de stat în perioada 2014-2019 prin Programul Național de Dezvoltare Locală a fost refuzată de către CE. Astfel, este validată evaluarea CF formulată cu prilejul opiniei asupra primei rectificări bugetare din anul 2019 care arăta riscurile semnificative asociate acestei inițiative având în vedere eligibilitatea incertă a acestor proiecte din perspectiva acordării finanțării europene. Această evoluție nu afectează în aceeași măsură soldul bugetar potrivit ESA 2010, deoarece înregistrarea acestor venituri în execuția bugetară conform metodologiei menționate s-ar fi făcut în funcție de anul în care a fost realizat proiectul pentru care s-a solicitat finanțarea din fonduri UE.

Sintetizând, revizuirea negativă de amploare operată la nivelul veniturilor bugetare survine ca urmare a nerealizării plusului de încasări având drept surse reducerea evaziunii fiscale și amnistia fiscală, a nematerializării la nivelul scontat a absorbției de fonduri UE și a veniturilor nefiscale precum și a deteriorării cadrului macroeconomic.

În ceea ce privește includerea unor încasări provenind din îmbunătățirea eficienței colectării ex ante în proiecția de venituri, CF reiterează importanța aplicării consecvente a prudenței în politica fiscală – abordare de altfel statuată în LRFB în cadrul principiului responsabilității fiscale – și este de acord cu includerea doar ex post a veniturilor suplimentare din îmbunătățirea colectării în construcția bugetară. Un raționament similar se aplică și unor inițiative de tipul amnistiei fiscale, al căror impact nu poate fi evaluat ex ante cu un grad rezonabil de încredere.

Pe categorii de cheltuieli revizuirile estimărilor anterioare sunt după cum urmează:

• Bunuri și servicii: + 0,4 mld. lei. Revizuirea ascendentă confirmă evaluările anterioare ale CF privind insuficiența alocărilor la nivelul acestui agregat bugetar, situație relevată și de execuția bugetară la zi care consemnează un ritm de creștere al acestor cheltuieli de 16,6% în primele 10 luni ale anului curent față de aceeași perioadă a anului trecut în raport cu un ritm de creștere prognozat pentru întregul an de 7,8%. Mai mult, comparativ cu situația de la prima rectificare bugetară, dinamica acestor cheltuieli s-a accelerat. În aceste condiții, CF îți menține evaluarea privind riscul depășirii țintei în cazul acestei categorii de cheltuieli, cu un ecart posibil de ordinul a 1-2 mld. lei, alocările suplimentare decise prin cea de-a doua rectificare acoperind doar deteriorarea suplimentară observată în intervalul dintre cele două rectificări bugetare. O astfel de evoluție s-a înregistrat de altfel și în anul 2018 când execuția finală a cheltuielilor cu bunuri și servicii a consemnat o depășire cu 1,8 mld. lei a țintei stabilite prin cea de-a doua rectificare bugetară, diferența față de bugetul inițial fiind încă și mai ridicată, respectiv de 5,1 mld. lei. CF remarcă o lipsă cronică de transparență în ceea ce privește proiecția acestui agregat de cheltuieli, ipotezele care îi fundamentează traiectoria sau motivația revizuirilor de amploare operate pe parcursul anului nefiind explicate în documentele care însoțesc iterațiile succesive ale bugetului. Un plus de transparență ar putea constitui un bun punct de pornire în eficientizarea cheltuielilor cu bunuri și servicii, aceasta necesitând, însă, și o reformă amplă a sistemului de achiziții publice în general.
• Dobânzi: – 0,4 mld. lei.
• Alte transferuri: + 0,4 mld. lei. Revizuirea ascendentă este explicată de MFP în nota de fundamentare care însoțește proiectul de rectificare în principal prin alocările suplimentare pentru finanțarea proiectelor din Programul pentru stimularea înființării întreprinderilor mici și mijlocii Start-Up Nation România și pentru finalizarea proiectelor ISPA din domeniul transporturilor (+ 0,6 mld. lei).
• Asistență socială: + 3,5 mld. lei. Revizuirea ascendentă validează avertizarea anterioară a CF privind sub-bugetarea acestei categorii de cheltuieli, însă dimensiunea plusului de alocări depășește evaluările de la prima rectificare privind sumele suplimentare necesare. Noua țintă este consistentă însă cu situația execuției bugetare la zi, care a indicat o deteriorare de mai mare amploare și cu caracter permanent. Astfel, și punctul de plecare în construcția bugetelor viitoare în cazul acestei categorii de cheltuieli va fi mai ridicat. Trebuie menționat faptul că noua țintă este consistentă cu inversarea până la finalul acestui an a deciziei de plată în avans cu câteva zile a pensiilor distribuite prin intermediul Poștei Române, în caz contrar existând un necesar adițional de resurse de 1,4 mld. lei.
• Alte cheltuieli: + 0,4 mld. lei. Sursa acestei majorări este reprezentată, în principal, de suplimentarea sumelor aferente titlurilor de plată emise de Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților.
• Proiecte cu finanțare din fonduri externe nerambursabile post-aderare 2014-2020: – 7,9 mld. lei. Revizuirea descendentă se datorează diminuării sumelor estimate a fi cheltuite din fonduri structurale și de coeziune al căror beneficiar final este statul cu 7 mld. lei (reducere de circa 28%), dar și scăderii sumelor ce tranzitează bugetul consolidat aferente programelor destinate sectorului agricol cu 1,1 mld. lei. O absorbție mai redusă a fondurilor europene, nedezirabilă din perspectiva dezvoltării economice, are un impact în sensul reducerii deficitului bugetar. Astfel, reducerea cheltuielilor de cofinanțare aferente diminuării curente a absorbției de fonduri UE este în cuantum de 1,9 mld. lei.
• Cheltuieli de capital: + 1,1 mld. lei. Revizuirea ascendentă este explicată de suplimentarea sumelor aferente Programului Național de Dezvoltare Locală (PNDL) cu 1,8 mld. lei. Execuția la nivelul lunii octombrie 2019 aferentă acestui agregat bugetar indică cheltuieli realizate de circa 17,3 mld. lei, sumele rămase de cheltuit pentru ultimele 2 luni fiind de circa 12,7 mld. lei.

Cheltuielile de investiții publice totale, din surse interne și externe, se diminuează în planificare cu circa 5,2 mld. lei. Concentrarea cheltuielilor de investiții în ultimul trimestru al exercițiului bugetar, o situație întâlnită în fiecare an, evidențiază carențe în procesul de programare bugetară, chiar dacă principiul prudenței ar putea justifica parțial amânarea unor cheltuieli până în momentul în care proiecția privind încasările bugetare are un grad mai redus de incertitudine.

Sintetizând, revizuirea negativă a cheltuielilor bugetare totale survine în principal din scăderea cheltuielilor de investiții – reducerea cheltuielilor cu proiecte cu finanțare din fonduri UE fiind doar într-o mică măsură compensată de majorarea cheltuielilor de capital din surse interne – în condițiile în care alocările pentru asistență socială au fost suplimentate masiv.

Astfel, majorarea substanțială a deficitului bugetar prognozat are drept sursă în mod covârșitor diminuarea proiecției de venituri bugetare, care este compensată doar în mică parte de restrângerea cheltuielilor bugetare totale.