MCV 2017 și Marea problemă a României – întrebarea pentru cetățenii cinstiți: Sunt oare progresele în Justiție ireversibile? Și o premieră de bun simț

Comisia Europeană a prezentat miercuri Raportul Mecanismul de Cooperare şi Verificare (MCV) privind evoluțiile din 2016. Documentul consemnează progresele importante făcute de justiție română pe parcursului anului 2016, dar atrage atenția că încheierea monitorizării în timpul mandatului actualei Comisii depinde nu numai de îndeplinirea recomandărilor din raport, ci și de ireversivbilitatea progreselor, de „evitarea măsurilor negative care pun sub semnul întrebării progresele”.

Printre măsurile care ar putea pune sub semnul întrebării ireversibilitatea progreselor se numără, potrivit Raportului, „modificările legislative menite în mod clar să slăbească sau să reducă domeniul de aplicare al infracțiunii de corupție sau care au reprezentat o provocare majoră la adresa independenței sau eficacității DNA”.

Raportul precizează că astfel de modificări „ar atrage după sine reevaluarea progreselor realizate”.

Documentul atrage atenția că OUG pentru grațiere și amnistie mascată reprezintă exemple de măsuri ce pot atrage reevaluarea progreselor: „Orice versiuni finale adoptate ale celor două proiecte de ordonanțe de urgență prezentate spre consultare de către guvern la 18 ianuarie 2017 ar trebui privite din acest punct de vedere”, se spune în Raport. 

Premieră: „MCV nu ar trebui legat de aderarea la Schengen”

Raportul conține și o premieră, un punct de vedere asupra condiționării aderării la Schengen de dispariția MCV și spune că cele două lucruri nu ar trebui legate:

„În cele din urmă, ar trebui subliniat, de asemenea, faptul că natura aparte a domeniului de aplicare al MCV se opune, de asemenea, creării de legături cu alte domenii de politică. Prin urmare, Comisia nu consideră că este oportun să se coreleze MCV cu deciziile adoptate în alte domenii, cum ar fi eligibilitatea pentru fondurile structurale și de investiții europene sau aderarea la spațiul Schengen”, precizează Raportul.

Concluzii: Progrese majore, dar încă există aspecte nesoluționate

Raportul de miercuri vine la exact 10 ani de la instituirea MCV pentru România și Bulgaria, de aceea se referă nu doar la ceea ce s-a întâmplat în anul precedent, ci la întreaga perioadă de monitorizare.

• Rapoartele MCV ale Comisiei pe anii 2014, 2015 și 2016 au putut evidenția o tendință și un bilanț pozitive care indică progrese importante și un caracter ireversibil tot mai pronunțat al reformelor puse în aplicare în cadrul MCV.
• Această tendință pozitivă a fost confirmată în 2016 printr-un bilanț neîntrerupt al instituțiilor din sistemul judiciar într-o perioadă care a cunoscut schimbări la nivelul conducerii și un impuls puternic din partea Guvernului pentru a consolida acțiunile preventive în materie de corupție.
• În același timp, un număr de aspecte-cheie identificate deja în rapoartele precedente au rămas nesoluționate și, prin urmare, raportul de față nu poate concluziona că obiectivele de referință sunt, în acest stadiu, îndeplinite într-un mod satisfăcător.
• Prezentul raport poate identifica un număr foarte restrâns de recomandări-cheie pentru a se ajunge la închiderea provizorie a obiectivelor de referință individuale și, ulterior, a procesului MCV. Multe dintre acestea se concentrează asupra responsabilității și a responsabilizării impuse de autoritățile române și a garanțiilor interne necesare pentru a asigura caracterul ireversibil al rezultatelor.
• În cazul obiectivelor de referință pentru care se apreciază că s-au realizat progrese substanțiale, Comisia consideră că punerea în aplicare energică și menținerea atât a ritmului, cât și a unei direcții consecvente a reformei va permite închiderea rapidă a respectivelor obiective de referință. Pentru alte obiective, acest lucru s-ar putea dovedi mai problematic.
• Prin urmare, Comisia are intenția de a prezenta următorul raport la sfârșitul anului 2017 și este pregătită să ofere asistență suplimentară pentru a ajuta la consolidarea caracterului ireversibil al progreselor înregistrate și să încheie, astfel, monitorizarea și verificarea efectuate în cadrul mecanismului.
• Astfel cum a subliniat Consiliul în mod repetat, MCV se va încheia atunci când vor fi îndeplinite în mod satisfăcător toate cele patru obiective de referință care se aplică României.

Evaluarea îndeplinirii obiectivelor de referință de la începutul MCV

Procesul judiciar

• Primul obiectiv de referință viza sistemul judiciar și se axa pe instituirea unui sistem independent, imparțial și eficient, pe consolidarea consecvenței procesului judiciar, precum și pe îmbunătățirea transparenței și a responsabilizării. În acest domeniu s-au înregistrat progrese instituționale și normative substanțiale.
• În 2016, sondajele au continuat să sugereze o percepție publică puternică a independenței judiciare și a încrederii în sistemul judiciar. Însă, așa cum au arătat și rapoartele MCV anterioare, au existat și reacții la această tendință: atacuri venite din partea politicienilor și a mass-mediei și îndreptate împotriva magistraților și a instituțiilor judiciare.
• Atacurile care vizează discreditarea diferiților magistrați sau a instituțiilor judiciare riscă să submineze încrederea opiniei publice în ansamblul sistemului judiciar și, eventual, să intimideze diferiții magistrați. Critica excesivă sau personalizată adusă judecătorilor de către Parlament sau guvern este contrară principiului respectului reciproc între instituții și este în contradicție cu respectul pentru independența sistemului judiciar.
• În 2016, au devenit deosebit de intense atacurile împotriva Direcției Naționale Anticorupție. Aceste atacuri subminează încrederea în sistemul judiciar, mai ales atunci când vin din partea Guvernului sau Parlamentului. Raportul tehnic repetă necesitatea includerii în Codul de conduită al parlamentarilor a unor precederi prin care să le impună acestora respectarea independenței sisitemului judiciar. Sunt consemnate și atacurile unui deputat (Sebastian Ghiță) împotriva șefei DNA, cu acuzațiile privind falsificarea raportului privind auteneticitatea lucrării de doctorat a acesteia. Sunt amintite și atacurile unor televiziuni asupra magistraților și, în special, impotriva DNA.
• În cazul Codului penal și al Codului de procedură penală, toate dispozițiile s-au aplicat de la aceeași dată inițială, astfel că anii 2014, 2015 și 2016 au fost consacrați asigurării aplicării lor consecvente de către toate instanțele și parchetele și stabilizării dispozițiilor lor legale. Prin adaptarea la această reformă majoră, sistemul judiciar în ansamblul său și-a dovedit profesionalismul. Există dovezi că rezultatul a fost accelerarea într-o anumită măsură a duratei procedurilor judiciare, precum și un grad mai mare de consecvență a hotărârilor judecătorești. Aceste reforme majore sunt aproape finalizate.
• Curtea Constituțională a jucat un rol important în dezvoltarea în continuare a statului de drept și în consolidarea independenței sistemului judiciar. De la tulburările ordinii constituționale din 2012, multe decizii ale Curții Constituționale au contribuit la menținerea independenței justiției și au căutat să furnizeze soluții la probleme legate de echilibrul puterilor în stat și de respectarea drepturilor fundamentale care nu au putut fi rezolvate doar de sistemul judiciar. Raportul amintește deciziile CCR care au anulat încercările Parlamentului de a oferi aleșilor privilegii contrare principiului constituțional privind egalitatea în fața legii – dezincriminarea conflictului de interese în cazul parlamentarilor care și-au angajat rude la cabinet, anularea încetării mandatului pentru aleșii locali condamnați cu suspendare etc.
• O evoluție importantă în 2016 în ceea ce privește executarea hotărârilor judecătorești legate de confiscarea activelor provenite din săvârșirea de infracțiuni a fost acordul privind înființarea noii Agenții Naționale de Administrare a Bunurilor Indisponibilizate, care își demarează în prezent activitatea: o parte a misiunii acesteia este de a aplica proceduri pentru a stimula organismele publice să desfășoare activități de recuperare a activelor și de combatere a pierderilor finanțelor publice.
• În ansamblu, România a înregistrat progrese substanțiale cu privire la o mare parte a obiectivului de referință nr. 1, însă acest lucru nu a fost lipsit de dificultăți, fiind încă necesare eforturi pentru a demonstra un bilanț pozitiv în anumite domenii, cum ar fi respectarea independenței sistemului judiciar în viața publică din România, finalizarea reformei Codului penal și a Codului civil, precum și asigurarea eficienței în executarea hotărârilor judecătorești de către toți cei în drept.

Cadrul de integritate și Agenția Națională de Integritate

• În prezent, România dispune de un cadru legal cuprinzător în materie de integritate pentru funcționarii publici, iar Agenția Națională de Integritate este recunoscută ca o instituție independentă care pune în aplicare aceste norme.
• Cu toate acestea, cadrul legal în materie de integritate, respectiv pachetul de legi în care se definesc situațiile de conflict de interese și incompatibilitățile pentru funcționarii publici și pentru funcționarii publici aleși sau numiți a fost redeschis în mod periodic în Parlament. Nu a fost posibil să se instituie un cadru legal clar, consolidat, care să susțină caracterul sustenabil al reformelor, deși în anii 2015 și 2016 s-au constatat eforturi crescânde din partea Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru a promova aplicarea consecventă a legilor în materie de integritate
• De asemenea, a existat problema recurentă legată de rezistența la punerea în aplicare a rapoartelor agenției, chiar și atunci când au fost confirmate printr-o hotărâre judecătorească, și de reticența instituțiilor și autorităților responsabile de a aplica sancțiunile necesare (care constau, în general, fie în demiterea din funcția publică, fie în amenzi administrative).
• În ultimii doi ani, situația generală s-a îmbunătățit în mod semnificativ, însă unele decizii ale Parlamentului au continuat să pună sub semnul întrebării sau să întârzie punerea în aplicare a hotărârilor judecătorești care confirmă rapoartele agenției.

Combaterea corupției la nivel înalt

• Corupția este o problemă adânc înrădăcinată la nivelul societății, cu consecințe atât pentru guvernanță, cât și pentru economie. Aceasta este larg recunoscută ca o problemă majoră în România, așa cum se arată periodic în sondajele de opinie și, cel mai recent, în Eurobarometrul privind MCV.
• Direcția Națională Anticorupție investighează un număr mare de cazuri și trimite în fiecare an în judecată sute de persoane acuzate de corupție la nivel mediu și înalt, iar Înalta Curte de Casație și Justiție și curțile de apel pronunță condamnări definitive într-un număr încă mare de cazuri de corupție la nivel mediu și înalt.
• Încă de la început, stabilitatea cadrului legal a fost o preocupare recurentă, având în vedere, astfel cum s-a menționat mai sus, tentativele periodice de modificare a legilor anticorupție, adesea fără consultarea instituțiilor-cheie ale statului și a instituțiilor judiciare din acest domeniu.
• Rapoartele au reținut totodată lipsa unei abordări sistematice care să explice refuzurile de a se ridica imunitatea parlamentară pentru a permite anchete sau măsuri preventive. În ansamblu însă, realizările României în acest domeniu au atras pe bună dreptate o largă recunoaștere și progrese substanțiale au fost înregistrate în ceea ce privește cel de al treilea obiectiv de referință

Combaterea corupției la toate nivelurile

• Corupția la nivel mediu și mic este larg percepută ca o problemă în România, fapt care are consecințe asupra dezvoltării economice și sociale a României. Achizițiile publice reprezintă, de exemplu, un domeniu în care prevalența corupției blochează efectul stimulant al investițiilor. Sănătatea este un alt domeniu în care corupția are consecințe grave.
• Urmărirea penală a corupției la nivel mai scăzut a devenit o parte mai obișnuită din activitatea parchetelor și rămâne o prioritate a acestora. Sunt necesare, însă, măsuri suplimentare pentru a remedia în mod eficace o problemă atât de răspândită.
• Nu există nicio îndoială că guvernele succesive au introdus măsuri de combatere a corupției, fiind depuse eforturi serioase de a elabora strategii anticorupție și o serie de măsuri preventive inovatoare. Cu toate acestea, deși s-au realizat anumite progrese în direcția îndeplinirii celui de al patrulea obiectiv de referință, persistă provocări importante legate de punerea efectivă în aplicare a politicilor preventive definite recent.

Recomandările

• Punerea în practică a unui sistem robust și independent de numire a procurorilor de rang înalt, pe baza unor criterii clare și transparente, cu sprijinul Comisiei de la Veneția.
• Asigurarea faptului că în Codul de conduită pentru parlamentari, care este în curs de elaborare în Parlament, sunt incluse prevederi clare cu privire la respectul reciproc între instituții și se precizează clar că parlamentarii și procesul parlamentar trebuie să respecte independența sistemului judiciar. Un Cod de conduită similar ar putea fi adoptat pentru miniștri. CSM ar trebui să raporteze în continuare cu privire la măsurile întreprinse pentru a apăra independența justiției și pentru a apăra reputația, independența și imparțialitatea magistraților și ar putea organiza o dezbatere publică în cadrul căreia Guvernul, Parlamentul și Consiliul Național al Audiovizualului să fie invitate să răspundă la raport.
• Faza actuală a reformei Codului penal și a Codului de procedură penală ale României ar trebui încheiată, iar Parlamentul ar trebui să își pună în practică planurile de adoptare a modificărilor prezentate de guvern în 2016, după consultarea cu autoritățile judiciare. Ministrul justiției, CSM și Înalta Curte de Casație și Justiție ar trebui să finalizeze un plan de acțiune pentru a asigura că noul termen pentru punerea în aplicare a prevederilor restante ale Codului de Procedură Civilă poate fi respectat.
• În vederea îmbunătățirii în continuare a transparenței și a predictibilității procesului legislativ, precum și pentru a consolida garanțiile interne în materie de ireversibilitate, Guvernul și Parlamentul ar trebui să asigure transparența totală și să țină seama în mod corespunzător de consultările cu autoritățile relevante și cu părțile interesate în cadrul procesului decizional și în activitatea legislativă legate de Codul penal și de Codul de procedură penală, de legile anticorupție, de legile în materie de integritate (incompatibilități, conflicte de interese, avere ilicită), de legile justiției (referitoare la organizarea sistemului justiției), precum și de Codul civil și Codul de procedură civilă, inspirându-se din transparența procesului decizional pusă în practică de guvern în 2016.
• Guvernul ar trebui să pună în practică un plan de acțiune corespunzător pentru a remedia chestiunea executării hotărârilor judecătorești și a aplicării de către administrația publică a jurisprudenței generate de instanțele judecătorești, inclusiv un mecanism care să furnizeze statistici fiabile care să permită monitorizarea pe viitor. Ar trebui, totodată, elaborat un sistem de monitorizare internă care să implice CSM și Curtea de Conturi pentru a se asigura punerea corectă în aplicare a planului de acțiune.
• Conducerea strategică a sistemului judiciar, respectiv ministrul justiției, CSM, Înalta Curte de Justiție și Casație și procurorul-general, ar trebui să asigure punerea în aplicare a planului de acțiune astfel cum a fost adoptat și să pună în practică o raportare publică periodică cu privire la punerea în aplicare a acestuia, inclusiv soluții la problemele reprezentate de numărul redus de grefieri, volumul de muncă excesiv și întârzierile în redactarea motivărilor hotărârilor.
• Noul CSM ar trebui să elaboreze un program colectiv pentru mandatul său, care să includă măsuri de promovare a transparenței și a responsabilizării. Acest program ar trebui să includă o strategie orientată către exterior, cu reuniuni deschise periodice cu adunările judecătorilor și procurorilor la toate nivelurile, precum și cu societatea civilă și cu organizațiile profesionale, și să organizeze discutarea rapoartelor anuale în cadrul adunărilor generale ale instanțelor și ale parchetelor.
• Asigurarea intrării în funcțiune a sistemului PREVENT. Agenția Națională de Integritate și Agenția Națională pentru Achiziții Publice ar trebui să introducă practica de a întocmi rapoarte cu privire la verificările ex ante pe care le efectuează în cazul procedurilor de achiziții publice și rapoarte cu privire la acțiunile pe care le întreprind în urma acestor verificări, inclusiv în cazul verificărilor ex post, precum și rapoarte cu privire la cazurile de conflict de interese descoperite, și să organizeze dezbateri publice la care să răspundă Guvernul, autoritățile locale, sistemul judiciar și societatea civilă.
• Parlamentul ar trebui să dea dovadă de transparență în procesul său decizional cu privire la acțiunile întreprinse în urma hotărârilor definitive și irevocabile având ca obiect incompatibilități, conflicte de interese și averi ilicite pronunțate împotriva membrilor săi.
• Adoptarea unor criterii obiective pentru luarea și motivarea deciziilor de ridicare a imunității parlamentarilor pentru a se asigura faptul că imunitatea nu este folosită pentru a se evita cercetarea și urmărirea penală a infracțiunilor de corupție. De asemenea, Guvernul ar putea avea în vedere modificarea legii pentru a limita imunitatea miniștrilor la perioada mandatului. Aceste măsuri ar putea fi luate cu ajutorul Comisiei de la Veneția și al GRECO19. Parlamentul ar trebui să instituie un sistem de raportare periodică referitoare la deciziile adoptate de camerele sale cu privire la solicitările de ridicare a imunității și ar putea organiza o dezbatere publică astfel încât Consiliul Superior al Magistraturii și societatea civilă să poată reacționa.
• Continuarea punerii în aplicare a Strategiei naționale anticorupție, cu respectarea termenelor stabilite de guvern în august 2016. Ministrul justiției ar trebui să instituie un sistem de raportare cu privire la punerea în aplicare a Strategiei naționale anticorupție (inclusiv cu privire la statisticile referitoare la incidentele de integritate din administrația publică, detalii privind procedurile disciplinare și sancțiunile și informații referitoare la măsurile structurale aplicate în domeniile vulnerabile).
• Asigurarea faptului că Agenția Națională de Administrare a Bunurilor Indisponibilizate este operațională pe deplin și efectiv, astfel încât să poată publica primul raport anual cu informații statistice fiabile privind confiscarea de bunuri provenite din săvârșirea de infracțiuni. Agenția ar trebui să instituie un sistem de raportare periodică cu privire la dezvoltarea capacității sale administrative, la rezultatele obținute în confiscarea și la gestionarea bunurilor provenite din săvârșirea de infracțiuni.

(Descărcați AICI Raportul MCV)