Consiliul fiscal a transmis vineri o completare la opinia preliminară formulată cu privire la Legea bugetului de stat, Legea bugetului de asigurări sociale pentru anul 2015 și la Strategia fiscal – bugetară 2015-2017, opinie care menţine în mare parte rezervele formulate la adresa modului în care a fost construit proiectul de buget.
În principal, Consiliul fiscal pune sub semnul întrebării :
- proiecţia veniturilor bugetare, pe care le consideră a fi “supraestimate”,
- şi nivelul crescut al cheltuielilor de investiţii, pe care le consideră “extrem de puțin probabil a se materializa la nivelul indicat”.
Suplimentar, Consiliul solicită guvernului să stopeze practica schemelor de compensare a obligaţiilor restante faţă de buget (de tipul aducerii în 2014 a plăţii drepturilor salariale câştigate în instanţe aferente anului 2015).
Întârzierea cu care este formulată opinia Consiliului fiscal se datorează exclusiv ministerului Finanţelor, care au trimis spre analiză documentaţia cu doar 2 zile înaintea aprobării în guvern a proiectului de buget.
Despre schemele de compensare
Potrivit opiniei Consiliului fiscal, proiectul de buget pentru anul 2015 include din nou o schemă de compensare a obligațiilor restante față de buget (swap) cu impact simetric la nivelul veniturilor și cheltuielilor bugetare în cuantum de 850 milioane lei.
Această schemă de tip swap reprezintă o constantă începând cu anul 2011, cumulat, sumele implicate în perioada 2011-2014 fiind de circa 7,6 miliarde lei.
Devine dificil de înțeles rațiunea perpetuării acestei proceduri, care reflectă, în opinia Consiliului fiscal, lăsarea nerezolvată a unor probleme structurale (în special ineficiența companiilor de stat) ce determină un comportament anormal din perspectiva disciplinei financiare.
Consiliul fiscal invită autoritățile să facă publice detaliile concrete asupra manierei în care aceste scheme de compensare se reflectă în situațiile financiare ale entităților implicate și identificarea concretă a acestora, împreună cu un plan de măsuri care să stopeze această practică și să rezolve problema de fond – în principal ineficiența companiilor de stat și indisciplina lor financiară.
O analiză a veniturilor bugetare: supraevaluare de 2,35 miliarde lei
În opinia sa inițială, Consiliul fiscal a formulat rezerve preliminare asupra evoluției proiectate a unor categorii de venituri bugetare. În urma reexaminării proiecțiilor de venituri și a informațiilor suplimentare primite de la Ministerul Finanțelor Publice, Consiliul fiscal validează estimările de impact ale măsurilor discreționare realizate de MFP, însă își menține rezervele anterior formulate față de nivelul proiectat al agregatelor de venituri bugetare după cum urmează :
Impozit pe profit
Consilul fiscal consideră că proiecția de venituri este supraestimată cu circa 300 de milioane de lei. Consiliul fiscal admite că acest agregat de venituri este de regulă extrem de dificil de prognozat cu acuratețe, însă diferența în cauză apare chiar în condițiile în care admitem drept ipoteză reflectarea în integralitate a plusului de venituri la nivelul companiilor determinat de reducerea CAS la angajator în rezultatul brut al acestora (o eventualitate puțin probabilă însă).
Consiliul fiscal își menține, de asemenea, o estimare net superioară celei a MFP în ceea ce privește pierderile de venituri cauzate de scutirea temporară de impozit a profitului reinvestit: reluarea algoritmului de estimare prezentat în opinia sa din mai 2014 utilizând datele disponibile din bilanțurile companiilor la finele anului 2013 și cifrele cu privire la formarea brută de capital fix în 2014 determină o reevaluare descendentă a pierderii minime cu circa 400 de milioane lei (până la 1,6 miliarde de lei), însă chiar și aceasta este superioară cu un miliard de lei pierderii de venituri estimate de MFP (550 milioane lei).
Impozit pe venit și salarii
Chiar în condițiile operării unei revizuirii ascendente a estimării de venituri aferente anului 2014 incluse în cea de a treia rectificare bugetară (cu circa 600 milioane de lei), extrapolarea agregatului de venituri cu evoluția bazelor macroeconomice relevante (număr de salariați și salariu mediu pe economie conform proiecției CNP din noiembrie 2014) la care este adăugat impactul la nivelul acestei categorii de venituri a majorărilor salariului minim, precum și a salariilor din educație și sănătate, indică un minus de venituri comparativ cu estimarea din proiectul de buget pe 2015 de circa 280 milioane lei.
Impozite și taxe pe proprietate
Deși Raportul privind situația macroeconomică pe anul 2015 și proiecția acesteia pe anii 2016-2018 menționează explicit un impact negativ la nivelul veniturilor bugetare de 550 milioane lei aferent reducerii cotei de impozitare a valorii bilanțiere brute a construcțiilor speciale de la 1,5% la 1%, impactul acestei măsuri nu pare a se regăsi în proiecția propriu-zisă a agregatului de venituri relevant. Acesta este proiectat să crească cu 103 milioane de lei, în condițiile în care determinarea diferențiată în funcție de destinația (rezidențială sau nerezidențială) a impozitului pe proprietate datorat de persoanele fizice ar urma să producă venituri suplimentare evaluate la 132 milioane lei.
Pe cale de consecință, Consiliul fiscal apreciază că la nivelul aceastei categorii este identificabil un minus de venituri față de proiecția din buget al cărui cuantum este egal cu impactul măsurii mai sus menționate, în speță 550 milioane lei.
TVA
Pornind de la un nivel al veniturilor din TVA evaluat la 51,6 miliarde în anul 2014, mai puțin cu circa 1 miliard de lei decât estimarea de venituri din cea de-a treia rectificare bugetară, nivel care apare mai plauzibil în lumina execuției bugetare de până acum (Consiliul fiscal și-a exprimat deja în două rânduri rezervele față de proiecția de venituri din TVA aferentă anului 2014), și extrapolându-l cu evoluția prognozată a consumului nominal, Consiliul fiscal apreciază că nivelul acestei categorii de venituri este supraestimat cu circa 630 milioane de lei.
Contribuții sociale
Calculele Consiliului fiscal, folosind ca punct de pornire estimarea de venituri aferentă acestei categorii din cea de-a treia rectificare bugetară, extrapolată cu dinamica bazelor macroeconomice relevante și corectată cu impactul măsurilor fiscal-bugetare adoptate, indică un minus de venituri probabil de circa 420 milioane lei.
La nivel agregat, veniturile fiscale apar ca fiind potențial supraevaluate cu circa 2,35 miliarde de lei (0,33% din PIB), în condițiile în care MFP ia probabil în calcul în proiecția de venituri un impact favorabil din partea unei îmbunătățiri a gradului de colectare a veniturilor. Consiliul fiscal reiterează însă opinia sa anterioară conform căreia câștigurile din măsurile de îmbunătățire a colectării sunt imposibil de evaluat ex ante și că o abordare prudentă, de altfel cerută în mod expres de Legea responsabilității fiscal-bugetare, impune luarea în calcul doar ex post a unor eventuale asemenea plusuri de venituri.
În opinia sa preliminară, Consiliul fiscal și-a manifestat rezervele cu privire la evoluțiile proiectate ale agregatelor de cheltuieli cu bunuri și servicii, cheltuieli de personal și cheltuieli de asistență socială, însă în urma informațiilor suplimentare primite și le retrage pe cele privitoare la ultimele două categorii.
Cheltuieli cu bunuri şi servicii: lipsesc informaţii relevante
În ceea ce privește cheltuielile cu bunurile și serviciile, reducerea acestora reprezintă principalul instrument de ajustare în vederea convergenței către ținta de deficit structural. Consiliul fiscal apreciază în principiu maniera de ajustare drept una cu potențial distorsionar redus, în măsura în care reducerea prognozată a cuantumului consumului intermediar ar avea la bază eliminarea unor cheltuieli neproductive. Cu toate acestea, determinarea caracterului acestor reduceri de cheltuieli este imposibilă în condițiile în care nici unul dintre documentele explicative aferente proiectului de buget nu conține informații relevante din perspectiva surselor concrete care generează economii la nivelul acestei categorii de cheltuieli în anul 2015.
În plus, din punct de vedere istoric, agregatul cheltuieli de bunuri și servicii apare drept unul care este prin excelență extrem de dificil de controlat :
astfel, în perioada 2011-2014, cuantumul cheltuielilor cu bunurile și serviciile a consemnat în mod constant în execuție niveluri superioare celor bugetate inițial ori chiar celor deja revizuite ascendent cu prilejul rectificărilor bugetare, dincolo de ceea ce ar putea fi explicat prin impactul schemelor de compensare a obligațiilor restante față de buget introduse ori de încasările suplimentare din taxa clawback, și aceasta în condițiile în care bugetele inițiale din fiecare din acești ani au conținut alocări superioare în termeni nominali celor din execuția anului anterior, ceea ce nu este cazul în proiectul de buget curent.
Finanţări externe: extrem de puţin probabil să atingă nivelul prognozat
Cheltuielile de natura investițiilor sunt proiectate să înregistreze o creștere consistentă în anul 2015 (+8,6 mld. lei), atât la nivelul componentei aferente proiectelor cu finanțare din fonduri europene post-aderare (+6,2 mld. lei), cât și la nivelul componentei cu finanțare exclusiv internă (+2,3 mld. lei).
De menționat că majorările mai sus menționate sunt față de estimările de cheltuieli din cea de-a treia rectificare bugetară din anul 2014 care, în opinia Consiliului fiscal, sunt extrem de puțin probabil a se materializa la nivelul indicat.
Ca și în cazul cheltuielilor cu bunurile și serviciile, execuțiile bugetare din trecut consemnează în mod constant deviații considerabile de la sumele bugetate inițial în cazul cheltuielilor de investiții, însă de semn opus, în sensul că rezultatele execuțiilor sunt fără excepție inferioare estimărilor din bugetele inițiale și din cele rectificate, consemnând chiar reduceri în termeni nominali de la o execuție bugetară la alta (vezi grafic).
În ceea ce privește cuantumul proiectat al absorbției de fonduri europene, este de înțeles luarea în calcul în bugetul inițial a unei asemenea creșteri abrupte de performanță, dat fiind faptul că 2015 este ultimul an în care se pot atrage fonduri aferente exercițului financiar 2007-2013, iar alocările bugetare trebuie să prevină dezangajarea de fonduri.
Având în vedere cele de mai sus, Consiliul fiscal are rezerve serioase în ceea ce privește posibilitatea încadrării în ținta de deficit în condițiile menținerii cheltuielilor bugetare în parametrii din proiectul de buget, dată fiind supraestimarea semnificativă identificată la nivelul veniturilor fiscale.
Mai mult, în opinia Consiliului fiscal, încadrarea în anvelopa de cheltuieli cu bunuri și servicii – care reprezintă factorul principal al ajustării structurale programate – apare drept incertă din perspectiva evoluțiilor istorice, cu atât mai mult cu cât nu este clar care sunt sursele concrete ale economiilor de cheltuieli programate.
Strategia fiscal bugetară pe următorii 2 ani: cum se reduce deficitul?
În ceea ce privește Strategia fiscal-bugetară 2015-2017, Consiliul fiscal nu poate decât să constate din nou că maniera de elaborare a acesteia la finele anului, simultan cu proiectul de buget, nu este câtuși de puțin conformă nu doar cu termenele legale și nici cu obiectivul ancorării așteptărilor agenților economici prin asigurarea unui cadru fiscal-bugetar predictibil. Ca și în anii anteriori, atenția autorităților apare drept exclusiv concentrată pe termen scurt (anul următor), neacordând aceeași atenție proiecțiilor bugetare pe termen mediu.
Ilustrativă în acest sens este maniera de neînțeles în care are loc reducerea deficitului de la nivelul de 1,8% din PIB programat pentru 2015 la nivelul de 1,1% din PIB avut în vedere pentru 2016: ajustarea se produce aproape exclusiv pe seama unei creșteri masive a intrărilor de fonduri europene post-aderare (+7,3 miliarde lei sau cu 0,83% din PIB), în condițiile în care cheltuielile aferente proiectelor cu finanțare din fonduri externe nerambursabile scad cu 788 milioane lei (cu 0,29% din PIB).
De altfel, o evoluție identică din punct de vedere calitativ era prezentată ca sursă a ajustării pentru anul 2015 față de anul 2014 în versiunea anterioară a Strategiei fiscal-bugetare, în contrast profund cu maniera concretă în care reducerea deficitului este proiectată a avea loc în varianta curentă a proiectului de buget pentru anul 2015.
Consiliul fiscal consideră că o strategie adecvată obiectivului de ancorare a coordonatelor politicii fiscal-bugetare pe termen mediu nu trebuie să se limiteze la a anunța ținte de deficit și simple deziderate de măsuri fiscale, ci să conțină o proiecție coerentă și realistă a agregatelor de venituri și cheltuieli, care să includă o prezentare transparentă a ipotezelor care le fundamentează evoluția, fie că ne referim la modificări ale Codului Fiscal cu analiza de impact aferentă ori la parametri care fundamentează evoluția cheltuielilor (ca de exemplu, evoluția numărului de salariați și salariului mediu din sectorul public).
