Reforma în energia electrică: Ce s-a vrut, ce-a ieşit și cum ar trebui să arate. (I) Viziunea, planul și debutul implementării

I. Perioada 1997 – 2000: viziunea, planul şi debutul implementarii

Paradigme în schimbare ale energiei electrice

Politicile  energiei îşi au originea în mituri fondatoare cu determinare tehnologica sau ideologica, în jurul cărora se cristalizează soluţiile de materializare a aspiraţiilor. Modelul consacrat de creştere a performanţei al primelor două secole de electricitate include economia de scară, adică concentrarea producţiei în unităţi mari,economia de scop, adică integrarea producţiei şi furnizării cu serviciile de transport

Dar, între timp, tehnologiile şi soluţiilor managementului riscului făcuseră nesemnificativ efectul de scară, creaseră mijloacele tehnice ale pieţei de energie şi puteau evita supradimensionarea oneroasă a echipamentului. La finele deceniului 9 al secolului trecut, experimentul englez, impus top down de politicieni, a demonstrat fără dubii că şi în acest sector concurenţa îşi poate manifesta efectele benefice. Este urmat la scurt timp, în anul 1996, de prima directivă UE a pieţei de energie electrice, care introduce concurenţa în energie la scară europeană. Se promovează producţia distribuită şi sursele alternativede energie curată, se garantează accesul universal la energie prin modernizarea sistemelor de protecţie socială.şi de distribuţie,supraechiparea sistemului, pentru a face faţă la o gamă cît mai extinsă de riscuri,naţionalizarea combustibilior, în sensul primatului resurselor naţionale. Emisiile de gaze cu efect de seră erau ignorate, iar cele de noxe şi praf se limitau voluntar, pentru că incorporau costuri externe modeste. Marea majoritate a specialiştilor din domeniu credeau că numai o industrie integrată a energiei electrice poate oferi cea mai înaltă calitate şi siguranţă a serviciului la un preţ minim.

Niciun stat nu a fost exonerat de obligaţia de a separa reţelele şi de a reduce dimensiunea companiilor de energie pînă la niveluri care să nu pericliteze concurenţa în piaţă, iar ţările scandinave sînt primele care se conformează integral. Piata nordică de energie electrică, fără societăţi integrate sau dominante, rămîne şi azi cea mai eficientă din Europa. S-a opus un timp Franţa, cu 96% din producţia de energie electrică de origine nucleară şi hidro, concentrată de decenii în EdF. Cehia, ţară cu veche tradiţie industrială, a separat reţelele dar a întirziat diminuarea ponderii companiei CEZ, explicînd că pentru ea indicele de concentrare trebuie judecat in plan regional. Competitorii din ţările vecine, Germania, Polonia, Austria şi Slovacia, au acces efectiv la piaţa cehă datorită capacităţii de interconectare de aproape 60% a din consumul maxim al ţării. Nu este cazul României, unde aceasta e de numai 10 – 15%. Mai trebuie remarcat faptul că aceste ţări nu erau presate de nevoia şi penuria gravă de fonduri pentru investiţii.

În România, reforma a plecat mai degrabă din interiorul sectorului (bottom up)

La 7 ani de la dispariţia economiei de stat centralizate,nimic nu anunţa o reformă de profunzime în sectorul energiei electrice din România. Renelul acumula datorii şi asista pasiv la prefacerile reformiste ce cuprinseseră întreaga Europă. De fapt, chiar Renelul era rezultatul unei evoluţii pe sens contrar, fiindcă fusese încropit în grabă prin comasarea numeroaselor întreprinderi de reţele (judeţene) şi de centrale electrice (regionale). În discuţia publică de la noi, marea majoritate era de părere că “utilităţile” trebuie să ramînă integrate şi în proprietatea statului. Singurele înnoiri acceptate erau de ocazie, rezumîndu-se la reorganizări administrative sau introducere de “centre de cost”. În plan extern, se formase opinia că România face parte din eşaloanele din urmă, şi nu are capacitatea de a rezolva această problemă.

După apariţia primei directive UE a pieţei energiei, profitînd de o oarecare derută a susţinătorilor statu-quo-ului, preşedintele Renel, profesorul Aureliu Leca, iniţiază constituirea unei o echipe autonome pentru elaborarea studiului şi programului de reformă a sectorului energiei electrice. “Comitetul de Strategie şi Reformă” (CSR), a fost format din cercetători, cîţiva reprezentanţi de marcă ai activităţilor de bază din sector, şi chiar leaderi sindicali, foarte puternici în epocă. Profesorul Leca a incredinţat autorului acestor rînduri misiunea de a constitui CSR efectiv, şi de a-l coordona. Probabil, pentru că nu erau prea mulţi promotori ai unei astfel de reforme. Mai eram ajutat şi de o experienţă îndelungată în conducerea tehnica a sistemului. Greşeli care s-au făcut la noi şi aiurea, au arătat că nu se poate proiecta o piaţă funcţională de energie electrică (foarte specifică) fără cunoaşterea funcţionalităţii sistemului fizic. Deşi adesea păstra o anumită distanţă, profesorul Leca a asigurat CSR o independenţă reală, contacte directe în orice subunitate a companiei şi, foarte important, acces la toate datele disponibile.

Existau atunci, o strategie naţională a energiei, cam CSP-istă, un studiu de restructurare al consultanţei franceze Bossard, invitată să demonstreze un viitor de companie integrată, şi studiul Cooper & Lybrand de dezvoltare cu costuri minime, axat mai degrabă pe estimarea şi prelungirea “duratei de viaţă restantă” a echipamentului existent. Profesorul Leca, a avut meritul de a mai comanda şi un studiu de dezvoltare deschis către noua tehnologie. A fost efectuat de către două firme prestigioase din Olanda, compania de electricitate SEP şi institutul Kema. Ministrul de atunci al industriilor a respins cu brutalitate rezultatele acestui studiu valoros, chiar în prezenţa preşedintelui SEP, pe motiv că n-ar valorifica la maximum cărbunele. Studiul demonstra virtuţile tehnologiei ciclului combinat gaze-abur şi arăta competent că deficitul anual de investiţii al sectorului era de minimum 600 milioane de dolari. Incapacitatea investiţională a Renelului era şi urmarea tarifelor interne distorsionate. La un preţ al energiei hidro de numai $8/MWh şi costuri ale energiei termo de $150/MWh, alocările pentru dezvoltare erau insignifiante. În fine, CSR a obţinut şi concursul echipei Bechtel, consultantul guvernului pentru reforma din energie, chiar dacă acesta a trebuit sa-si modifice linia de abordare stabilită de guvernul precedent.

Nu a fost o simplă reorganizare

Deschis tuturor opţiunilor, studiul CSR propune în final o “structură – ţintă” instituţională menită să ducă la reconstrucţia durabilă a sectorului într-un mediu de servicii liberalizate. Piaţa de energie electrică, cu acces reglementat şi nediscriminatoriu al terţilor, trebuia să fie panaceul pentru retehnologizare, suportabilitate a preţurilor şi eliminare de riscuri post – privatizare. S-au tratat diferenţiat zonele concurenţiale (producţie şi furnizare) şi cele de serviciu public (infrastructura de transport şi de distribuţie). În perioada de pregătire s-au experimentat şi centrele de cost, într-o companie integrată, dar rezultatul a fost mediocru. A urmat o intensă dezbatere publică, care a angajat angajaţii, sindicatele şi asociaţiile neguvernamentale. Împotrivirea fătişă faţă de reformă s-a manifestat mai cu seamă sub forma atenţionării asupra pericolelor privind siguranţa funcţionării sistemului de energie. Dar noi avusem în vedere ca regulile de piaţă şi relaţiile dintre operatori să nu facă rabat la normele de funcţionare sigură a reţelei interconectate la scară naţională.

Programul CSR nu a vizat şi reforma guvernanţei corporatiste, care trebuia efectuată la scara întregii economi. Vom arăta mai tîrziu că absenţa acesteia a avut un efect devastator asupra reformei din energie. Reforma a fost proiectată ca proces, identificîndu-se sinergii şi condiţionări. Astfel, construcţia pieţei concurenţiale de energie a circumscris obiective “de parcurs”, precum transparentizarea costurilor ca efect al contractualizării în interiorul companiei (Conel, în acea etapă), eliminarea “găurilor negre” finaciare, pregătirea integrării în infrastructura UCTE şi, nu în ultimul rînd, îndeplinirea cerinţelor de aderare la UE. Construcţia pieţei de energie a fost eşalonată în trei etape:

• Crearea autorităţii de reglementare şi lansarea primului pachet de reglementări necesare funcţionării pieţei. „Laboratorul” CSR a pregătit proiectul primei legi postbelice a energiei electrice. În prima etapă, autoritatea de reglementare a intrat în coordonarea ministrului industriilor.
• Separarea juridică, patrimonială şi operaţională a activităţilor din sector pentru realizarea unui mediu concurenţial real. Mai întîi, s-au separat pe verticală sub-sectoarele şi activităţile de producţie, transport şi distribuţie, cu menţinerea de preţuri şi tarife reglementate. S-a prevăzut si o separare pe orizontală, a producătorilor în 4 -5 companii relativ echilibrate, şi a distribuitorilor – furnizori, în 8 – 15 companii, astfel încît să se prevină efectul de dominare în piaţă. După aprobarea programului în Renel, modelul de companie de producţie a trebuit însă să fie amendat şi adus la forma uni-tehnologie. Aceasta deoarece, pe de o parte, agenţia AIEA a impus includerea unităţilor nucleare într-o companie distinctă, iar pe de altă parte, reprezentanţii partidelor politice au cerut constituirea societăţii Hidroelectrica, ca măsură de protecţie împotriva unei privatizări inoportune. Argumentele au fost solide, primul viza protecţia nucleară, al doilea pleca de la constatarea reală ca investiţiile hidro nu constituie o problemă, energia hidro poate intra în piaţă oricum, fără să distorsioneze concurenţa, iar valoarea activelor hidro e departe de a fi cunoscută.
• Privatizarea distribuitorilor – furnizori şi a producătorilor (termo), necesară atragerii de investiţii directe în retehnologizare. Din păcate, oficialii nu au dorit ca această prevedere să ramînă în program, deşi primele două etape fuseseră gîndite tocmai să prevină riscurile privatizării. Nu pot introduce riscuri, distribuitorii reglementaţi, adică cu tarife integral stabilite de către ANRE, sau producătorii termo de dimensiuni nu prea mari. Ne-adresarea privatizării în generarea termo a reprezentat, în opinia autorului, principalul punct slab al reformei de la noi. Într-o lucrare precedînd venirea la CSR, exprimasem părerea că “înnoirea tehnologică pentru creşterea eficienţei şi aplicarea tehnologiilor curate, nu poate fi concepută fără recurgerea la investiţia particulară şi la competiţie … în succesiunea: restructurare, introducerea competiţiei (privatizare), practicarea de preţuri reale”. În sub-sectoarele unde se impune reconstrucţia, cum sînt producţia termo şi distribuţia de energie, reforma trebuie sa atragă investitia privată directă. Cerinţele de securitate în alimentarea cu energie se îndeplinesc cel mai uşor de către investitorii strategici, care aduc nu numai bani dar şi know-how.

Prima poveste de succes: reforma și prețul curentului electric

În negocierile de aderare la Uniune Europeană, datorită modelului de reformă în energia electrică, ni s-au trecut cu vederea serioase alte lacune de conformare. Din fericire, negocierile au mai eliminat şi din “corecţiile” introduse la program. Separarea pe orizontală a fost extinsă în sub-sectorul termo, înfiinţîndu-se societăţi mai mici, s-a lansat privatizarea distribuţiei, s-au liberalizat preţurile (mai intîi pentru 10% din piaţă, în anul 2000), opertorul pieţei Opcom a găsit sprijin şi a achiziţionat platforme moderne de tranzacţionare, iar ANRE nu a mai raportat unui ministru. Modelul a trecut şi în sectorul gazelor naturale, dar cu adaptări care vor împiedica pîna azi naşterea unei pieţe reale a gazelor. După 2001, reforma devine ireversibilă iar România o referinţă bunăchiar şi în raport cu cerinţele noii Directive UE a pieţei unice de energie electrică.

În anul 2003, Transelectrica, ea înseşi un rezultat de marcă al reformei, este primită în sistemul European UCTE. Sub coordonarea acestei companii, în rapidă retehnologizare, sistemul restructurat al energiei a fost capabil să probeze standarde operaţionale înalte, fără de care interconectarea nu ar fi fost admisă. Treptat, piaţa angro, cu peste 100 participanţi activi şi platforme de tranzacţionare sofisticate, ajunge printre cele mai lichide din UE şi prima din Europa de S-E care a figurat în rapoartele UE. Ca urmare a creşterii transparenţei costurilor şi apariţiei unei minime presiuni concurenţiale, performanţa operatorilor din sector se îmbunătăţeşte semnificativ. Termocentralele pe cărbune, falimentare înainte de restructurare, îşi pun ordine în management şi mentenanţă, chiar dacă nu sînt capabile de investiţie în tehnologie nouă. Consumurile şi costurile la complexul Turceni scad în perioada 2000 – 2008 cu procente de neimaginat în trecutul renelist:

◦                     25% consumul specific de combustibil (la 381 – 392 gcc/kWh)

◦                     50% consumul propriu tehnologic (la 7,8% – 8,5%)

◦                     75% ponderea salariilor în costuri (la 4%)

Pentru prima dată, investitorii devin interesaţi de sectorul energiei electrice din România în timp ce preţurile pe piaţa naţională angro rămîn într-o zonă de nivel relativ coborît:

Concluzie – remediul stă în finalizarea promisiunilor neonorate

Reforma din energie trebuia să redefinească rolul statului în sectorul energiei, să creeze şi să consolideze piaţa de energie astfel încît aceasta să descopere preţurile reale la niveluri pe cît posibil mai mici. În subsectoarele care necesită investiţii masive de reconstrucţie, statul ar fi trebuit să se retragă treptat din poziţia de proprietar, dar fără să pericliteze concurenţa reală. ANRE ar fi trebuit să devină un garant al reformei. Calitatea serviciilor energiei şi controlul cheltuirii banului plătitorilor de tarife reglementate ar fi trebuit să crească. Sistemul de sprijin pentru accesul tuturor la energie nu mai trebuia să interfereze cu preţurile şi piaţa.

Vom arăta în articolul următor că aceste deziderate s-au realizat numai în mică măsură, şi că în ciuda celor cîteva poveşti de succes, deşi importante pentru România, principalele ţinte ale reformei în energia electrică au fost ratate. Vom încerca o discuţie asupra cauzelor, pe cît posibil mai obiectivă. Anunţăm de acum că printre acestea se află oprirea procesului la jumătatea drumului, încercările de “întoarcere” a reformei şi inconsecvenţele de aplicare.

(Va urma)

***

Jean Constantinescu este consultant și cercetător în Energie, fost președinte al ANRE și coordonator din partea International Resources Group pentru proiectul USAID. A participat la înființarea majorității instituțiilor de reglementare românești din domeniul Energiei.