Pierduți printre priorități? Cronica unei președinții anunțate (III)

Dacă în articolele precedente plasam locul președinției României la Consiliul UE în ansamblul instituțional al Uniunii și discutam despre ceea ce implică organizarea acesteia (inclusiv sub aspect financiar), astăzi ne vom concentra asupra mult discutatelor priorități ale președinției, precum și asupra principalelor categorii de întâlniri ce urmează a fi organizate pe parcursul semestrului I 2019.

Stabilirea priorităților Președinției României la Consiliului UE

• În stabilirea obiectivelor și priorităților României pe perioada semestrului I 2019, riscul creării de așteptări nerealiste rămâne foarte ridicat. El poate fi depășit numai printr-o poziționare corectă față de realitatea instituțională a semestrului I 2019;
  • Auzim frecvent spunând-se că România va deține președinția Uniunii, percepția comună (dar eronată) fiind că președinția Consiliului UE va însemna și președinția Uniunii, poziție care i-ar permite României să acționeze de o manieră discreționară, prin luarea de decizii care vor sta doar în mâinile ei. Nimic mai fals! Se ignoră voit (sau din neștiință) faptul că Uniunea reprezintă o structură complexă, în care echilibrul inter-instituțional dintre Comisie, Parlament și Consiliu este atent respectat. Mai mult, după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, președinția rotativă nu mai înseamnă și președinția Consiliului European, ci doar președinția Consiliului UE.
    • După cum arătam într-un articol precedent, președinția României la Consiliul UE se va suprapune peste cel puțin alte trei președinții (aflate toate la final de mandat): a Comisiei Europene condusă de Jean Claude Juncker, a Parlamentului European – al cărui președinte este Antonio Tajani și a Consiliului European – președintele căruia este Donald Tusk.
  • Pornind de la premisa greșită că România va conduce Uniunea, dezbaterile despre obiectivele și prioritățile României se poartă și ele adesea în interiorul unui orizont de așteptare supradimensionat: se doresc identificate priorități și obiective ce par a face parte dintr-un adevărat program de țară, menite să schimbe esențial fața României. Ceea ce se ignoră voit (sau din neștiință) este că aceste priorități naționale, pe care în fapt fiecare țară care deține președinția rotativă și le stabilește, trebuie identificate în zona de confluență a priorităților europene cu cele stabilite de țările din Trio.
  • În plus, nu trebuie uitat faptul că obligația țării care deține Președinția este să acționeze în numele tuturor statelor membre UE, în calitate de intermediar onest și imparțial, capabil să identifice soluții de compromis sau chiar de consens, pe diferitele dosare legislative aflate în proces de negociere și nu să acționeze discreționar, pentru a-și impune și promova propriile interese și puncte de vedere.
• În ciuda acestor limitări, să le spunem „procedurale”, statul aflat temporar la conducerea Consiliului UE are posibilitatea să identifice, din paleta de priorități asumate la nivel european și, de comun acord cu celelalte țări din troică, acele priorități care să îi reflecte cel mai bine propriile interese și să încerce, în limitele cadrului oferit de această Președinție, să le promoveze de o manieră cât mai inteligentă.
• Mai exact, în actualul ciclu instituțional (2014-2019), prioritățile fiecărei președinții a Consiliului UE vor reflecta, în primul rând, strategia politică generală a UE, stabilită în comun de către principalele instituții ale UE: Parlament, Comisie și Consiliul European și identificabilă în documente strategice, precum:
  • Concluziile Consiliului European din 26-27 iunie 2014, care au stabilit cele cinci mari priorități globale care să orienteze activitatea Uniunii Europene în perioada 2014-2019, respectiv: 1) o Uniune a locurilor de muncă, creșterii economice și competitivității, 2) o Uniune care își protejează cetățenii, 3) o Uniune energetică și susținătoare a politicilor de mediu, 4) o Uniune a libertății, securității, justiției și 5) o Uniune, actor mondial puternic[i] ;
  • Pe baza acestor mari orientări politice, J.C. Juncker, președinte Comisiei Europene, a construit Programul pe 5 ani al Comisiei, care include 10 mari priorități. Acestea acoperă domeniul economic (specific pilonului comunitar) prin măsuri în direcția creșterii numărului de locuri de muncă, investițiilor și creșterii economice, adâncirea integrării la nivelul pieței interne, pieței digitale, uniunii energetice, etc., spațiul de Justiție și Afaceri Interne, cu măsuri privind adâncirea spațiului de justiție și drepturi fundamentale, susținerea schimbărilor democratice, etc. și domeniul politicii externe și de securitate comună, cu măsuri în direcția susținerii schimburilor comerciale cu țări terțe, întărirea protecției în materie de securitate și apărare, etc.
  • Programul strategic privind dezvoltarea competitivă a Uniunii pe o perioadă de 10 ani este inclus în Strategia Europa 2020 pentru o creștere economică inteligentă, durabilă și inclusivă pe perioada 2010-2020, document disponibil pe http://ec.europa.eu/eu2020/pdf/COMPLET%20EN%20BARROSO%20%20%20007%20-%20Europe%202020%20-%20EN%20version.pdf
  • Susținerea financiară a priorităților Uniunii, inclusă într-un cadru bugetar pe 7 ani, respectiv Cadrul Financiar Multianual 2014-2020, aprobat prin REGULAMENTUL CONSILIULUI UE de stabilire a cadrului financiar multianual pentru perioada 2014 – 2020, NR. 1311/2013, din 2 decembrie 2013, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ro/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013R1311&from=EN
  • Diferite actualizări ale acestor documente strategice, precum recenta Agenda a liderilor, Construirea viitorului nostru comun, adoptată de Consiliul European din octombrie 2017, https://www.consilium.europa.eu/media/21585/leadersagenda_ro03.pdf care include principalele probleme pe care președintele Consiliului European intenționează să le înscrie pe ordinea de zi a liderilor europeni începând cu luna octombrie 2017 și până în iunie 2019[ii].
• Astea fiind spuse, înțelegem că România, asemenea fiecărui stat membru care deține președinția rotativă, trebuie să țină cont în stabilirea propriilor priorități atât de provocările cărora Uniunea trebuie să le răspundă cât și de prioritățile celorlalte țări din cadrul Trio-ului, în cazul nostru Finlanda și Croația.
  • Ceea ce complică însă „ecuația priorităților” e faptul că România, deși prima țară din acest trio, este și ultimul stat membru UE care va deține președinția Consiliului UE în actualul ciclu politic european (în actuala configurație politică a Parlamentului și Comisiei Europene). Finlanda și Croația, celelalte două țări din Trio, își vor desfășura mandatele pe perioada următorului ciclu politic european, sub noua structură a Parlamentului European (rezultată în urma alegerilor din mai 2019) și noua Comisie Europeană.
  • Evident, această schimbare de ciclu instituțional european (post-Brexit) va însemna și identificarea unor noi priorități strategice generale, care să reflecte noile configurații politice din instituțiile europene, priorități care se vor regăsi, evident, în structura viitorului Cadru Financiar Multianual de după 2020. Aceasta situație aparte face ca România, deși parte a trioului Romania-Finlanda-Croația, să aibă obligația de a ține cont în stabilirea propriilor priorități atât de prioritățile țărilor din propriul TRIO cât și de cele ale țărilor care o precedă la conducerea Consiliului UE: Austria și Bulgaria (țări care fac parte din trio-ul Estonia-Bulgaria-Austria).
  • O hartă destul de complicată, cu multe necunoscute privind evoluția negocierilor Brexit, a negocierilor pe viitorul CFM, evoluția situației economice și politice din Uniune, evoluțiile politice și de securitate din vecinătatea Estică și Sudică dar și pe plan global, etc.
• De regulă, statele membre aflate la președinția rotativă își stabilesc 3-4 mari priorități, care să se plaseze, de o manieră cât mai fericită, la confluența dintre interesele naționale și direcțiile de acțiune strategică ale UE. Astfel, președinția letonă (semestrul I 2015), și-a formulat trei priorități: Europa competitivă, Europa digitală și Europa angajată, în vreme ce președinția slovacă (semestrul II 2016) a venit cu patru priorități strategice (Europa puternică economic, Piață Internă modernă, Politici durabile privind migrația și azilul,  Europa angajată global), același număr de priorități fiind avansat și de președinția estonă (Economie europeană deschisă și inovatoare, Europa sigură și securizată, Europa digitală și libera circulație a datelor, Europa incluzivă și durabilă). Actuala președinție bulgară (sem I 2018) a formulat 4 mari priorități, respectiv Viitorul Europei și tinerii – creștere economică și coeziune socială, Perspectiva europeană și conectarea Balcanilor de Vest, securitate și stabilitate într-o Europă unită și Economie digitală, competențe pentru viitor.
• Date fiind cele de mai sus, putem anticipa că în lista de obiective și priorități ale României la Consiliul UE se vor regăsi[iii]:
  • Europa convergenței, care va include:
    • Susținerea politicii de coeziune, ca instrument principal în asigurarea convergenței economice, sociale și teritoriale în UE (prioritate pe care, cu certitudine, o vor susține și alte state UE care se confruntă cu decalaje de dezvoltare);
    • Susținerea politicii agricole comune și a actualei arhitecturi pe doi piloni, plăți directe si dezvoltare rurală (prioritate care va fi susținută și de țările UE cu un sector agricol important);
    • Adâncirea procesului de integrare economică, reformarea UEM, măsuri în direcția Uniunii Bancare și a unei Uniuni a Capitalurilor (prioritate susținută de țările din „core Europe”);
    • Susținerea angajamentelor privind crearea unei piețe unice digitale și a unei uniuni energetice solide;
  • Europa siguranței / a securității, prin:
    • Reformarea spațiului Schengen;
    • Susținerea proceselor democratice din Balcanii de Vest și Vecinătatea Estică și menținerea procesului inclusiv de extindere (prioritate susținută de țările plasate în vecinătatea acestei regiuni);
    • Promovarea unei viziuni convergente în cadrul Strategiei Dunării (prioritate comună pentru președințiile bulgară, austriacă și română);
    • Întărirea securității la Marea Neagra și în Vecinătatea Estică;
  • Europa valorilor, a democrației, prin:
    • Susținerea creșterii transparentei și democrației în UE;
    • Promovarea principiilor fundamentale, care au stat la baza construcției europene.
  • De curând (25 ianuarie 2018), ministrul delegat pentru afaceri europene, Victor Negrescu, a lansat un proces de consultare largă a societății civile, menit să identifice, de o manieră cât mai inclusivă, prioritățile naționale ale președinției României. Procesul se dorește a fi unul cât mai democratic și poate fi considerat o replică la modelul propus de președintele Macron privind organizarea de convenții democratice în fiecare stat membru al Uniunii, cu scopul de a restabili încrederea cetățenilor în instituțiile europene. Așa cum, aceste convenții democratice nu reprezintă soluția miraculoasă de salvare a Uniunii dar sunt un mijloc de reapropiere a cetățenilor de problematica europeană, valoarea adăugată a consultărilor publice organizate de MAE rezidă în implicarea cât mai largă a cetățenilor (reprezentați de sindicate, patronate, diferite organizații nonguvernamentale, experți) în dezbaterea europeană[iv].
  • Dacă avem în vedere calendarul asumat anterior de MAE, o primă variantă a programului Președinției României la Consiliul UE, care va include atât prioritățile cât și activitățile circumscrise fiecărui format de Consiliu, urmează a fi transmisă Parlamentului European și Comisiei Europene, parteneri-cheie ai Consiliului UE, undeva în octombrie 2018 și prezentată Consiliului, cel mai târziu în decembrie 2018[v].

Cum va arăta programul de lucru al României în semestrul I 2019 ?

• Evident, fiind final de ciclu instituțional, Comisia și Parlamentul vor dori să închidă cât mai multe dosare legislative, pentru a-și încheia mandatul cu rezultate cât mai bune. Care sunt însă prioritățile legislative ale acestui final de ciclu instituțional? La jumătatea lunii decembrie 2017, Președintele Comisiei Europene, Jean-Claude Juncker, alături de președintele Parlamentului European, Antonio Tajani, și de Jüri Ratas, prim-ministrul Estoniei, deținătorul președinției prin rotație a Consiliului la acel moment, au semnat o declarație comună privind prioritățile legislative ale UE pentru 2018-2019.
  • Declarația a stabilit șapte domenii prioritare, respectiv: 1) Protejarea mai bună a securității cetățenilor 2) Reformarea și dezvoltarea politicii în materie de migrație într-un spirit de responsabilitate și solidaritate, 3) Asigurarea unui nou impuls pentru locuri de muncă, creștere economică și investiții, 4) Abordarea dimensiunii sociale a Uniunii Europene 5) Respectarea angajamentului de a pune în aplicare o piață unică digitală conectată, 6) Realizarea obiectivului privind o uniune energetică ambițioasă și o politică privind schimbările climatice orientată spre viitor; 7) Dezvoltarea în continuare a legitimității democratice la nivelul UE.
  • În plus, declarația identifică și 31 de propuneri legislative formulate de Comisie, care urmează a fi tratate cu prioritate de către Parlament și Consiliu pentru a putea fi adoptate sau pentru a se realiza progrese substanțiale până la alegerile pentru Parlamentul European din 2019[vi].
• Ca atare, numărul și tematica întâlnirilor/reuniunilor formale și informale vor depinde de agenda legislativă avansată de Comisie și preluată de la președinția anterioară (în cazul nostru de la Președinția austriacă). Întâlnirile politice vor include atât reuniuni organizate împreună cu instituția Consiliului European (precum summitul de la Sibiu), reuniuni periodice ale Consiliului, de regulă organizate la Bruxelles (a căror periodicitate va depinde de tipul Consiliului), întâlniri Coreper I și II, întâlniri la nivel de comitete și grupuri de lucru, întâlniri cu Parlamentul European, Comisia Europeană, CES, COR, întâlniri informale ale Consiliului, de regulă organizate în statul membru, etc.
• Obținerea unui acord prealabil în diferitele dosare legislative se va realiza în cadrul unor reuniuni tripartite informale la care vor participa reprezentanți ai Parlamentului European, Consiliului și Comisiei, cunoscute drept întâlniri trialog.
  • Datorită caracterului ad-hoc al acestor întâlniri, nu există un format „standard” de reprezentare, nivelul de participare, conținutul și scopul trialogurilor putând varia mult, de la discuții foarte tehnice (care implică experți ai celor trei instituții), la discuții foarte politice (care implică miniștri și comisari).
  • Aceste întâlniri pot aborda aspecte extrem de diferite, de la cele privind planificarea (calendar specific) până la discuții de detaliu cu privire la fondul anumitor probleme.
• Cum Uniunea Europeană înseamnă însă mai mult decât reguli, norme și agende legislative, pe lângă întrunirile cu scop legislativ și/sau coordonarea politicilor UE, vor fi organizate și reuniuni informale, menite să permită atât avansul negocierilor in trialog, cât și schimbul de bune practici și dezbaterile structurate între actori relevanți. În fapt, aceste categorii de întâlniri informale sunt cele care dau adevărata dimensiune a creativității statului aflat pentru 6 luni la președinția Consiliului UE, dovedindu-se și extrem de utile în stabilirea viitoarei agende politice a Uniunii.
• Pe lângă întâlnirile politice, formale și informale, statul membru care deține Președinția Consiliului organizează și o serie de evenimente culturale, menite să potențeze mesajul pe care intenționează să-l transmită.
  • Pe perioada președinției poloneze, de pildă, au fost organizate peste 400 de astfel de evenimente, în 10 capitale europene și non-europene (Bruxelles, Berlin, Londra, Paris, Madrid, Moscova, Kiev, Minsk, Tokio și Beijing), evenimente realizate de Institutul polonez Adam Mickiewicz, împreună cu misiunile străine ale MAE și institutele culturale din străinătate.
  • În președinția estonă a Consiliului (sem al II-lea 2017), și ea una extrem de dinamică în plan cultural, celebrarea celor 100 de ani de independență a figurat drept obiectiv principal al multora din evenimentele culturale propuse (sesiuni de jazz oferite de interpreți estonieni la festivaluri de profil din Belgia, Finlanda, Germania, concert al filarmonicii în faimosul Barbican Center din Londra, etc). Care vor fi opțiunile culturale ale României, rămâne însă de văzut …
• În concluzie, pe parcursul Președinției Consiliului, organizarea și prezidarea de întâlniri (formale și informale) cu diferite instituții UE implicate în procesul decizional (Parlament, Comisie, CES și COR, etc), va reprezenta principala noastră obligație. Stabilirea programului final al întrunirilor va fi limitată de calendarul instituțional european al primului semestru din 2019 (alegerile pentru PE sunt planificate pentru luna mai, ceea ce înseamnă că activitatea acestei instituții va acoperi numai lunile ianuarie-aprilie, nu și mai-iunie) și în mod cert va fi influențată și de situațiile neașteptate care pot interveni în această perioadă (fie ele legate de evoluția procesului Brexit, de negocierile privind viitorul cadru financiar multianual sau de orice alte evoluții în plan politic sau de securitate).
• Dimensiunea cantitativă a întâlnirilor care urmează a fi organizate va fi impresionantă iar dimensiunea calitativă va implica acțiuni convergente de natură logistică și umană. România va prezida un număr semnificativ de întâlniri oficiale, la nivel de miniștri, ambasadori ai statelor membre pe lângă instituțiile UE, președinți și vicepreședinți de grupuri de lucru, majoritatea acestor evenimente, undeva între 1600 și 2000, urmând a fi organizate la Bruxelles[vii], cu sprijinul Secretariatului General al Consiliului. O altă parte a întâlnirilor, mai ales cele cu caracter informal, vor fi organizate însă în țară, principala responsabilitate pentru buna lor organizare revenind Guvernului. Din experiența președințiilor de până acum, în România se vor organiza circa 200 astfel de întâlniri, dintre care, cea mai vizibilă va fi evident, reuniunea Consiliului European de la Sibiu, din 9 mai 2019. Evenimentelor organizate de către guvern li se vor adăuga și reuniunile pe dimensiune parlamentară, fiind avute în vedere circa 4-5 evenimente principale (reuniunea COSAC, reuniunea Președinților Parlamentelor naționale din statele membre, reuniunea președinților Comisiilor parlamentare de Relații Externe, etc)[viii].
• Președinția României la Consiliul UE va reprezenta un test dificil pentru administrația română. Pentru a-l trece cu bine, aceasta va trebui să demonstreze o foarte bună capacitate organizațională și logistică, susținută de resurse umane foarte bine pregătite, astfel încât să ofere tuturor evenimentelor, formale și informale, organizate la Bruxelles sau în România, substanță și calitate.

[i] Concluziile Consiliului European 26-27 iunie 2014, http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=RO&f=ST%2079%202014%20INIT

[ii] Unele teme urmează a fi discutate în cadrul unor reuniuni formale ale Consiliului European, în timp ce altele vor fi abordate într-un cadru informal, într-o configurație de 27 sau de 28, în funcție de subiect.

[iii] http://www.romania2019.eu/tematici-de-interes/

[iv] http://www.romania2019.eu/2018/02/06/dezbateri-intense-in-cadrul-grupurilor-de-lucru-ale-forumului-eu-ro-2019/

[v] https://afacerieuropene.mae.ro/sites/ae.mae.ro/files/pdf%60s/plan_de_actiune_pres_019.pdf p.9

[vi] Comisia Europeană, O Uniune mai unită, mai puternică și mai democratică: Declarație comună privind prioritățile legislative ale UE pentru perioada 2018-2019, Comunicat de presă, Bruxelles, 14 decembrie 2017, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-5266_ro.htm

[vii]https://afacerieuropene.mae.ro/sites/ae.mae.ro/files/pdf%60s/plan_de_actiune_pres_019.pdf

[viii] https://afacerieuropene.mae.ro/sites/ae.mae.ro/files/pdf%60s/plan_de_actiune_pres_019.pdf, p.8

***
Gabriela Drăgan este director general al Institutului European din România