Document / Consiliul fiscal despre Buget: Construcția bugetară – ”exemplu de manual” cum nu se face. Atenție la supraestimarea veniturilor

Consiliul fiscal a emis miercuri opinia sa legată de Legea bugetului de stat pe anul 2016, de Legea bugetului de asigurări sociale pentru anul 2016 și de Strategia fiscal – bugetară 2016-2018.

Premisa de la care pleacă opinia Consiliului Fiscal e dură: ”construcția bugetară aferentă anului 2016 (dar și proiecția acesteia pe termen mediu) reprezintă un exemplu de manual pentru tot ceea ce Legea Responsabilității Fiscal-Bugetare era menită să prevină – legiferare concomitentă a unor reduceri de taxe și a unor majorări de cheltuieli, ambele cu impact bugetar permanent, de natură să creeze premisele unei abateri de durată și foarte dificil de corectat de la echilibrul bugetar”.

Consiliul enumeră, în opinia sa, toate măsurile luate în cursul anului 2015 care prezintă riscuri de derapaj bugetar pentru 2016 și pune la îndoială capacitatea statului de-a colecta veniturile care stau la baza bugetelor pe anul viitor.

Prezentăm mai jos observațiile Consiliului Fiscal, precum și documentul integral (la finalul textului) dat publicității miercuri.

Riscuri semnalate de Consiliul fiscal

În documentul dat publicității miercuri, Consiliul fiscal își reiterează preocuparea de principiu față de:

• Deficitele bugetare ridicate proiectate implică menținerea pe termen mediu a datoriei publice exprimate ca pondere în PIB pe o traiectorie ascendentă, în pofida faptului că utilizarea stocului de lichidități acumulat de trezorerie ar putea acomoda parțial necesarul suplimentar de finanțare.
• Consiliul fiscal este foarte rezervat în ceea ce privește eventualele implicații pozitive asupra creșterii economice pe termen lung pe care noul Cod Fiscal (axat pe reducerea impozitării consumului) le are.
• Ideea conform căreia ar fi suficientă menținerea deficitului bugetar sub nivelul de 3% din PIB este eronată. Deficitul de 3% nu este câtuși de puțin o „țintă”, ci un plafon a cărui atingere este permisă doar în condiții ciclice adverse, de recesiune profundă, ceea ce în mod evident nu este nicidecum cazul în prezent în România.
• Există o diferență calitativă majoră între a avea încă deficite structurale/efective ridicate ca urmare a unei traiectorii de ajustare fiscală mai puțin abrupte decât ar fi necesar, așa cum este într-adevăr cazul multor țări din UE, și atingerea unui nivel ridicat al deficitului structural/efectiv în urma unui derapaj deliberat, în flagrantă contradicție cu principiile și regulile instituite atât de legislația națională, cât și de tratatele europene, așa cum este cazul României în prezent.
• Este cel puțin chestionabilă, din perspectiva poziției ciclice a economiei, oportunitatea unei relaxări fiscale de asemenea proporții.

Supraestimare a veniturilor

La nivelul agregatelor de venituri, estimările Consiliului fiscal indică o supraevaluare a veniturilor din TVA în cuantum de 3,2 miliarde de lei, din care circa o treime are drept sursă o evaluare superioară celei a MFP a efectului de runda întâi pe 11 luni al reducerii cotei standard de TVA la 20%.

Construcția bugetară pentru anul viitor are drept obiectiv un deficit după standarde cash de 2,8% din PIB, care ar urma să aibă drept corespondent un deficit în baza metodologiei europene (ESA 2010) de 2,95% din PIB.

Proiecția veniturilor pentru 2016 include influențe temporare din partea unei noi scheme de compensare a obligațiilor restante față de buget (de tip swap) cu impact simetric la nivelul veniturilor și cheltuielilor bugetare în cuantum de 850 milioane lei, precum și din partea amnistiei fiscale legiferate care este așteptată a genera încasări suplimentare din obligații fiscale restante evaluate la 413,8 milioane lei.

La nivelul cheltuielilor bugetare, majorări ca procent din PIB apar la nivelul:

• cheltuielilor de personal (+0,3 pp.)
• cheltuielilor de bunuri și servicii (+0,2 pp.)
• cheltuielilor de capital (+0,2 pp.)
• cheltuielilor cu dobânzile (+0,1 pp.)

În sens opus, evoluează suma cheltuielilor aferente proiectelor cu finanțare nerambursabilă de la UE (din ambele exerciții financiare, 2007-2013 și 2014-2020) a cărei pondere în PIB scade cu 0,6 pp.

Cheltuielile și dubiile legate de țintele de deficit

În ceea ce privește Strategia fiscal-bugetară 2016-2018, atenția autorităților apare din nou drept exclusiv concentrată pe termenul scurt (anul următor), neacordând aceeași atenție proiecțiilor bugetare pe termen mediu.

Strategia curentă indică o deteriorare extrem de modestă a deficitului structural în anul 2017 (0,1% din PIB), în pofida celei de-a doua tranșe de reduceri de taxe în conformitate cu prevederile noului Cod Fiscal, urmată de o ajustare structurală de circa 0,5 pp. de PIB în 2018.

Apare o necorelare flagrantă între dimensiunea cheltuielilor aferente programelor cu finanțare europeană și cea a veniturilor din fonduri UE.

Determinând necesarul preconizat de cofinanțare ca diferență între suma agregatelor de cheltuieli aferente proiectelor cu finanțare nerambursabilă din ambele exerciții financiare (înainte de consolidare) și cel al intrărilor preconizate din fonduri post-aderare nerambursabile (de asemenea din ambele exerciții financiare), nivelul cofinanțării este mai mic în 2017 decât nivelul implicit din proiecția bugetară pentru anul 2016 cu circa 2,4 miliarde de lei, în pofida faptului că veniturile din fonduri UE sunt preconizate a fi mai mari cu circa 800 milioane de lei.

Suntem extrem de sceptici că acesta este o ipoteză rezonabilă, mai ales în condițiile în care demararea unor proiecte de investiții noi finanțate din alocările exercițiului 2014-2020 ar presupune un volum mai ridicat de cheltuieli neeligibile la debutul acestora.

Extrapolarea raportului cofinanțări – venituri din fonduri UE aferent anilor 2015 și 2016 indică un gap de circa 3 miliarde lei în sensul subdimensionării cheltuielilor de cofinanțare din proiecția aferentă anului 2017.

O a doua discrepanță la nivelul proiecției bugetare a anului 2017 apare în ceea ce privește dimensiunea preconizată a cheltuielilor de asistență socială din Bugetul asigurărilor sociale de stat (BASS). Consiliul fiscal consideră că astfel este subevaluată dimensiunea cheltuielilor cu circa 1,2 miliarde de lei (0,15% din PIB).

Însumate, aceste două elemente indică o probabilă subevaluare a cheltuielilor bugetare (și, deci a deficitului bugetar) în cuantum de circa 4,2 miliarde lei (0,5% din PIB) în anul 2017.

Dacă adăugăm acestei sume și impactul propagat al supraevaluării de venituri identificate de Consiliul fiscal pentru anul 2016 (0,3% din PIB) deficite de 3,7% din PIB potrivit metodologiei europene și respectiv de 3,6% în standard cash, apar drept foarte probabile pentru 2017, mai degrabă decât cifrele de 2,9%, respectiv 2,8% din PIB avansate în SFB 2016-2018.

Concluziile Consiliului fiscal

Proiectul de buget pe anul 2016, afirmă Consiliul fiscal, consemnează ”o abatere deliberată și de amploare de la toate regulile fiscale instituite atât de legislația națională, cât și de tratatele europene semnate de România și induce o vulnerabilizare de proporții a poziției finanțelor publice complicând substanțial gestionarea acestora în eventualitatea manifestării unor șocuri adverse”.

Avertizând că nu susține o astfel de abordare a politicii fiscal-bugetare, Consiliului fiscal afirmă că evaluările sale indică ”o probabilitate ridicată de apariție a unui gap negativ de venituri la nivelul anului 2016 (0,3% din PIB), având drept sursă o probabilă supraevaluare a veniturilor din TVA”.

Suplimentar, la nivelul anului 2017, ”lipsa de corelație între dimensiunea cofinanțării necesare și volumul intrărilor preconizate de fonduri europene, la care se adaugă cea între dinamica cheltuielilor de asistență socială și cea a punctului de pensie implică, în plus, o subestimare probabilă a cheltuielilor cu circa 0,5% din PIB”.

În aceste condiții, riscul de depășire a nivelului de referință de 3% din PIB și de reintrare în procedură de deficit excesiv apare drept semnificativ în 2016 și cu atât mai mult în 2017, construcția bugetară curentă furnizând doar minime marje de siguranță în acest sens, cel mai probabil localizate tot la nivelul cheltuielilor de natura investițiilor, avertizează Consiliul fiscal.

În aceste condiții, Consiliul fiscal recomandă Guvernului accelerarea măsurilor de reformă structurală cu impact asupra ratei de colectare a veniturilor bugetare și asupra eficienței cheltuirii banilor publici.

În acest sens, Consiliul fiscal consideră că recuperarea întârzierilor mari și urgentarea implementării programului cu Banca Mondială semnat în 2013 de către România cu privire la modernizarea sistemului de administrare a veniturilor bugetare trebuie să fie o prioritate imediată.

(Descărcați AICI Opinia Consiliului fiscal)