Când vorbim despre digitalizarea instituțiilor publice, dotarea tehnică, atât cu produse din zona de software cât și din zona de echipamente (hardware), reprezintă o piesă esențială din puzzle de care depind numeroase alte aspecte și procese.
Bogdan Pușcaș, președintele Agenției Naționale pentru Achiziții Publice a explicat, ca răspuns la întrebările CursDeGuvernare.ro, cum au evoluat achizițiile publice în domeniu și pe cele două componente (soft și hard), problemele sesizate cursul procedurilor de atribuire și ce pot face instituțiile pentru a fi în regulă cu aceste achiziții.
Datele de la care pornim: 3,4 miliarde lei – achiziții de software și hardware, în ultimii 5 ani
Potrivit ANAP, în perioada 2014-2018 au fost inițiate un număr de 4.268 de proceduri de achiziție publică din care 3.221 de proceduri se aflau în sistem la data colectării în starea „Atribuită” sau ” În Desfășurare parțial” având o valoare totală a contractelor de achiziție publică de 3,447,578,615.85 Ron, distribuția pe ani a numărului de proceduri și a valorii atribuite fiind:
O observație: numărul achizițiilor lansate este în strânsă legătură cu derularea proiectelor cu fonduri europene.
Înterpretarea trebuie să țină cont, însă, de faptul că proiectele cu fonduri UE, pentru a ajunge la faza de lansare a achizițiilor, înseamnă că sunt deja în implementare. Așadar, înseamnă că ele deja au parcurs mai multe etape de la lansarea apelului de proiecte, precum: depunere, evaluare, aprobare, contractare. Toate aceste etape, până la implementare (respectiv, achiziții publice) pot dura mai multe luni de zile. Practic, într-o mare măsură reflectă activitatea de call-uri și depunere de proiecte din anul anterior celui în care se lansează achizițiile publice.
Potrivit ANAP, mai există un factor de luat în calcul: acela că procesul a fost totuși accelerat prin adoptarea unei „clauze suspensive” – adică autorităților contractante le-a fost permis să demareze achizițiile publice chiar dacă nu a fost încă semnat contractul de finanțare.
ANAP: Valoarea totală a contractele atribuite pe clase specifice în perioada solicitată:
(*Precizare: datele sursă au fost extrase din SEAP și reflectă starea procedurilor de atribuire la data de 01.02.2018 pentru anii 2014-2017 și data de 03.03.2019 pentru anul 2018.
De asemenea precizăm că la baza identificării informațiilor solicitate au fost utilizate codurile CPV relevante din anunțurile de inițiere ale procedurilor de atribuire din perioada 01.01.2014 -31.12.2018, cuvinte cheie din denumirea obiectului contractului: “ware”, “informatice”, „computere”, „computer”, „calculatoare”, etc).
Ca o primă concluzie, valoarea achizițiilor din zona de software este pe un trend general de scădere. Totalul din acest subdomeniu este de aproximativ 1,5 miliarde lei, pe ultimii 5 ani.
În acest sens, putem aminti că totalul contractelor numai pentru achiziționarea de produse și licențe software semnate în perioada 2011-2016 se ridica la 3,733 miliarde de lei – potrivit unui raport publicat la final de 2016 de corpul de control al premierului Dacian Cioloș.
Probleme sesizate, explicații și recomandări. Patru întrebări pentru Președintele ANAP, Bogdan Pușcaș
CursDeGuvernare.ro: Unele autorități publice, precum și participanți la proceduri semnalează că sunt cazuri în care procedurile durează excesiv de mult, chiar un an, fapt ce face ca soluțiile să nu mai poată fi aplicate. Ce se întâmplă?
Bogdan Pușcaș: Procedurile nu durează mai mult decât în orice altă țară a Uniunii Europene. Este vorba despre o legislație în acord cu Directivele Europene și trebuie respectate anumite termene pentru evaluare, pentru contestații.
În plus, controlul ex-ante efectuat de ANAP pe documentații nu mai este obligatoriu, așadar unele merg direct la publicare în sistemul electronic.
Atunci când ne este solicitată verificare ex-ante, transmitem observații, care trebuie corectate.
Problemele sunt, însă, altele. Majoritatea documentațiilor sunt slabe, neclare, neverificate de către un personal de specialitate. Inclusiv conțin prevederi problematice, spre exemplu, din specificațiile tehnice ale documentațiilor de soft se întrevede o posibilă soluție câștigătoare. În aceste cazuri, desigur că apar contestații și atunci, da, procedurile ajung să dureze mult.
CursDeGuvernare.ro: Practic, ce probleme frecvente au fost semnalate sau observate în cursul procedurilor de achiziții pe domeniile menționate. Puteți oferi câteva exemple?
Bogdan Pușcaș: Din perspectiva evaluării documentațiilor de atribuire din domeniul IT, cele mai frecvente observații formulate de către evaluatorii ANAP se referă, în cazul achiziției de software, la tipul contractului ales de către autoritățile contractante în sensul în care trebuie făcută o distincție între un contract de furnizare clasic (pretabil unor produse general disponibile pe piața “off-the-shelf”) și contractele de servicii care presupun prestații intelectuale în vederea customizării respectivului software la nevoile autorității. Pornind de la această distincție, există o serie de observații cu privire la alegerea factorilor de evaluare, în sensul în care la furnizare se pot alege factori ce vizează anumite avantaje tehnice ale produselor furnizate, garanții, termene de livrare etc.; în cazul contractelor de servicii, factorii se pot referi la metodologia de prestare a contractului și/sau experiența profesională a experților cheie.
O altă problemă semnalată frecvent în cazul acestor tipuri de contracte se referă la lipsa din cadrul specificațiilor tehnice a unor informații privitoare la recepție, instalare, instruire, informații fără de care nu se pot formula oferte mature și în deplină cunoștiință asupra cerințelor beneficiarilor.
În ceea ce privește achizițiile de “hardware”, observațiile ANAP vizează în special aspecte legate de trimiterile la anumiți producători, impunerea unor cerinte restrictive/nejustificate, formularea cerinței privind experiența similară în mod identic cu ceea ce urmează a fi achiziționat; în acest sens, pentru a nu se restrânge competiția, autoritatea contractantă este îndrumată să clarifice cerința privind experiența similară într-o manieră care să reflecte categoriile/tipurile de produse de o complexitate comparabilă cu cele care fac obiectul contractului de achiziție ce urmează să fie atribuit, utilizând o descriere generală, raportată la sectorul/domeniul în care se încadrează acesta.
Pe parcursul perioadei de evaluare a ofertelor pentru procedurile de atribuire în domeniul IT au fost identificate următoarele neconformități:
- termene nerezonabile (o zi) pentru transmiterea răspunsului la solicitările de clarificări, evaluarea formală a ofertelor tehnice și invocarea unor motive neîntemeiate pentru respingerea ofertelor,
- cerințe restrictive sau interpretări restrictive ale unor cerințe conform (ex. toți experții trebuie să dețină o diplomă de absolvire a studiilor universitare în domeniul IT sau o disciplină echivalentă, în condițiile în care domeniul IT nu există, un domeniu nu poate fi echivalat cu o disciplină);
- se folosesc factori de evaluare (ex. “analiza riscurilor”) dar nu sunt suficient de bine definiți și nu există informații clare și detaliate referitoare la aceștia, astfel încât ofertanții să-și poată întocmi oferta prin realizarea unei descrieri concrete și realiste, care să reflecte avantajele ofertei.
CursDeGuvernare.ro: Ce măsuri au încurajat sau facilitat achizițiile pe cele două domenii menționate (software, hardware)?
Bogdan Pușcaș: Cadrul legislativ privind achizițiile publice este un cadru general aplicabil, indiferent de obiectul contractului și fără a cuprinde reglementări particulare pe diferite domeniu.
Pe de altă parte, trebuie menționat faptul că în 2016 a fost adoptată de Guvern, O.U.G. nr. 41/2016 care prevede la art. 12 că “Instituțiile publice și organele de specialitate ale administrației publice centrale au obligația de a prevedea explicit în caietele de sarcini și în contractele aferente procedurilor de achiziție publică demarate de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență, care includ dezvoltări de programe informatice la solicitarea instituției sau autorității, faptul că toate drepturile patrimoniale de autor asupra tuturor operelor create de către contractant sau membrii asocierii, aferente produsului sau serviciului livrat, se transferă către autoritatea contractantă.”
În completarea acestei prevederi legislative, o echipă formată din reprezentanți ai Cancelariei Primului-Ministru, ANAP și Asociaţiei Patronale a Industriei de Software şi servicii (ANIS) au coordonat realizarea primului ghid de achiziţii software din România, care să ofere repere celor angrenaţi în activitatea de achiziţii*.
De asemenea, în colaborare cu experții BEI, pregătim un alt instrument care să vină în sprijinul achizițiilor de produse IT. Este vorba de un program pilot IT&C pentru asigurarea de suport tehnic în timpul verificării ex-ante a specificațiilor tehnice pentru achizițiile de produse cots (commercially off the-shelf) ce fac obiectul respectivului proiect pilot. Experţii cooptați vor revizui specificaţiile tehnice ale procedurilor de atribuire din domeniul IT&C, astfel încât să eliminăm situația unor documentaţii „dedicate” unui anumit produs sau producător. Programul ar trebui să înceapă efectiv în ianuarie 2019.
CursDeGuvernare.ro: Care sunt recomandările ANAP pentru instituțiile publice care derulează aceste proceduri?
Bogdan Pușcaș: Creșterea calități documentațiilor de atribuire, creșterea nivelului de competență a personalului ce le gestionează documentațiile.
De asemenea, este necesară profesionalizarea comisiilor de evaluare, cooptarea de specialiști – astfel încât autoritatea contractantă să poată să decidă în cunoștință de cauză. Acolo unde este posibil, recomandăm aplicarea unei sesiuni de testare – pentru versiunea preliminară.
De asemenea, ANAP încurajează creșterea nivelului de ofertanți, doar astfel putem ajunge la soluții optime și de calitate.
*link la Ghidul de achiziții software: CLICK AICI
2 răspunsuri
Basme. Problema este la ANAP si la felul in care interpreteaza legea. Exemple:
1. O institutie vrea sa cumpre niste dispozitive electronice pe care le poti gasi la majoritatea comerciantilor de pe piata. Daca spune ca vrea dispozitivul cutare (ex: Samsung model XYZ) ii sare in cap ANAP-ul ca nu e bine ca sunt cerinte restrictive, de parca nu mai poate Samsung de fericire ca ii face unul din Romania o achizitie de 10 dispozitive la pretul de 1.000 lei bucata. Daca pui doar specificatii generice pot sa vina ofertantii si cu produsul Xingping facut in China in subsol si care are specificatii aparent mai bune decat Samsung XYZ, dar in practica este de 10 ori mai prost. In felul acesta beneficiarul se alege cu un produs foarte prost pe care il tine in dulap nefolosit, adica bani aruncati pe fereastra, pentru ca un produs bun practic nu poate cumpara, ca sunt unii tampiti prin diverse institutii care inteleg ca daca vrei un anumit produs pe care il vand aproape toti comerciantii de echipamente, asta reprezinta o cerinta restrictiva. O cerinta restrictiva este cand vrei sa cumperi o flota de masini si vrei VW Polo, nu Logan, nu cand cumprei cateva device-uri electronice si le vrei de marca X (te-ai convins in trecut cu ochii tai ca sunt produse de calitate) nu facute de cine stie ce firma necunoscuta din China.
2. Daca spui ca vrei Microsoft Office 2013 este restrictiv si trebuie sa pui echivalent. Eu stiu sa folosesc destul de bine suita Office si cand s-a facut trecerea de la 2003 la 2007, eu am refuzat cat am putut de mult sa fac pasul acesta pentru ca nu mai gaseam comenzile acolo unde stiam eu ca trebuie sa fie. Ce sa mai vorbim despre oameni care pun aliniat din tasta „space”. Daca le pui Open Office pe calculator s-a terminat, nu mai stiu nici sa scrie si de aceea vrei Microsoft Office versiunea cutare, nu ca te-ai inteles tu cu Bill Gates la un parandarat. Oricum, achizitia de softuri foarte des folosite ar trebui sa se faca prin intermediul unei institutii a statului cu contracte negociate direct cu producatorii. Faptul ca la noi tocmai acolo apar magariile, nu inseamna ca este un mod gresit de a cumpara softuri, ci inseamna ca avem noi politicieni si functionari golani ordinari si hoti, atat. Cum pe aia nu poti sa ii controlezi si sa le spui ca sunt hoti, ii chinui pe toti sa foloseasca fel de fel de artificii ca sa cumpere ce le trebuie si apoi vii peste ei si le spui ca sunt cerinte restrictive.
3. Achizitia de softuri specializate (si in general servicii specializate, studii, expertize, etc.) este tot timpul problematica pentru ca tu ca beneficiar al serviciilor trebuie sa te asiguri ca prestatorul serviciilor este in stare sa ofere servicii de calitate. Este imposibil sa prevezi in caietul de sarcini o descriere care sa te acopere de primirea unui serviciu de proasta calitate dar care bifeaza toate cerintele solicitate. Incearca sa faci un caiet de sarcini obiectiv pentru o friptura si daca este proasta incearca sa ii demonstrezi celui care a facut-o ce nu a respectat din caietul de sarcini ca sa nu i-o platesti. Si mai tine cont si de faptul ca pe nimeni nu intereseaza ca tu mai stai flamand inca vreo doua ore pana te duci la alt restaurant si ai noroc (sau nu) sa primesti o friptura care sa iti placa.
Concluzie: se interpreteaza prea mult legea exclusiv in litera legii si spiritul legii nu conteaza deloc, iar rationamentul profesional al celui care verifica este cu desavarsire interzis. Asa ca, unii fac magarii, dar au hartiile in regula si altii sunt corecti si vor sa cumpere ce le trebuie la cel mai mic pret dar vine ANAP-ul si le spune ca nu au intocmit bine documentatia si trebuie sa scoata cerinta X, Y si Z care le garanteaza primirea unui serviciu de calitate. Rezultatul, il vedem peste tot in jurul nostru si nu e datorat numai celor care vor sa fure din bani publici, ci si legislatiei care nu ii lasa beneficiarului nicio parghie de control in privinta calitatii.
Da,domnul Ion,ati punctat foarte bine.