Agenda publică este dominată în ultima vreme de discuțiile despre impozite, salarii și buget. Relaxarea fiscală, urmată de o majorare substanțială a cheltuielilor, a generat o preocupare firească pentru sănătatea financiară a statului, discuțiile ajungând de cele mai multe ori la același punct nodal: deficitul bugetar. Este bine să avem deficit bugetar? Dacă da, în ce limite? Și ce poate guvernul să facă pentru a-l ține sub control? La aceste intrebări voi încerca să dau scurte răspunsuri ce vor reprezenta, sper, un sumar util.
La ce folosește deficitul bugetar?
Deficitul bugetar reprezintă diferența cu rezultat negativ dintre veniturile si cheltuielile statului, un rezultat pozitiv fiind excedent bugetar. Similar, ca pentru orice familie sau companie, dacă nu reușești să îți acoperi cheltuielile din veniturile proprii, trebuie să te împrumuți pentru a acoperi diferența. Problema este că împrumuturile generează dobânzi (cheltuieli suplimentare) care trebuie rambursate mai târziu de noi sau de copiii nostri, unii nenăscuți încă. Ca să îl citez pe guvernatorul BNR, dl. Mugur Isărescu: “Creditul […] are o perioadă de mare euforie, durează câteva zile, când îl iei și pe urmă o perioadă de mare durere când începi să-l dai înapoi.”
Dar, în contextul în care majoritatea țărilor se confruntă cu deficite bugetare, mai sunt deficitul sau datoria publică o problemă? Teoria economică predominantă în prezent, derivată de la unul dintre cei mai influenți economiști, John Maynard Keynes, spune că deficitele bugetare sunt de dorit și necesare, ca parte a politicilor fiscale anticiclice.
Însă, teoria respectivă mai spune că aceste deficite nu trebuie să devină structurale, adică să nu se permanentizeze. Guvernele tebuie să opereze cu deficite în timpul recesiunilor pentru a compensa scăderile cererii agregate din economie și cu excedente în perioadele de creștere economică, astfel încât să nu existe niciun deficit de-a lungul unui ciclu economic care cuprinde atât o fază de creștere, cât și una de scădere a activității economice.
Din păcate pentru România post-revoluționară, bugetul a fost întotdeauna deficitar, lucru ce a cauzat o creștere continuă a datoriei publice. Spre deosebire de alte țări din jur, norocul nostru a fost că revoluția ne-a prins fără datorii (România socialistă a scăpat de datorii printr-o contracție a consumului intern și a investițiilor, ce a reprezentat una dintre principalele cauze ale revoluției – deci e preferabil să căutăm o cale de mijloc). Astfel, cu toate deficitele acumulate în ultimii 30 de ani, România continuă să aibă una dintre cele mai mici rate de îndatorare din Europa, de circa 40% din produsul intern brut (PIB).
Conform teoriei expuse mai sus, România ar fi trebuit să aibă politici bugetare anticiclice, adică în perioadele de creștere economică să ajungă pe excedent bugetar care să susțină economia în perioadele ei de scădere/criză. Acest excedent se poate obține fie micșorând cheltuielile, fie crescând veniturile, fie ambele măsuri simultan. Țări pe care noi le luăm ca modele au deficite mult mai mari. Dacă ele n-au reușit, cum să reușim noi? Însă creșterea datoriei publice (chiar dacă la acest moment pentru România pare sustenabilă) este o boală periculoasă: lecția recentă a Greciei ar trebui să dea multora de gândit.
Așa cum am spus, regula arată că în perioadele de creștere economică statul ar trebui să administreze cu parcimonie resursele punând deoparte pentru vremuri grele, iar în recesiune să folosească politica fiscală, scăzând taxele, pentru a da un respiro mediului privat. Ce s-a întamplat în România? De exemplu, înainte de declanșarea crizei din 2008, statul a utilizat excesiv relaxarea politicii fiscale concomitent cu o creștere a cheltuielilor, fără a stimula suficient investițiile publice care ar fi contribuit la eficientizarea sectorului privat. Odată cu instalarea crizei, guvernul nu a mai putut să recurgă la scăderea taxelor, dimpotrivă a fost nevoit să le crească, în condițiile în care angajase cheltuieli mari cu salariile.
Spectrul experienței din anii de criză ne urmărește și în prezent, mai ales că mulți se tem că lecțiile trecutului au rămas neînvățate. În perioada actuală de creștere economică vedem politici prociclice: scăderea veniturilor bugetare (e.g. scăderea impozitării) și creșterea cheltuielilor publice (e.g. creșterea salariilor în sectorul bugetar). Nu știu cine poate răspunde la întrebarea “când va sosi următoarea criză economică?” – să fie un an, să fie trei, să fie mai mulți? Nu au trecut nici zece ani de la precedenta criză, iar extrapolările pot fi ușor făcute.
Pentru a încerca o scurtă concluzie, deficitul bugetar nu e un lucru rău în sine și poate folosi multor scopuri subsumate scopului menținerii unei economii stabile.
Non numero, sed pondere
Această expresie care aparține lui Cicero și înseamnă “Nu după număr, ci după greutate”, elogiază calitatea și este o soră mai mare a mult mai cunoscutei expresii “Non multa, sed multum”, care înseamnă “Nu multe [cantitativ], ci mult [valoric]” și ar putea reprezenta un foarte bun motto al oricărei politici bugetare.
Nevoile unei țări sunt multiple, dar nu pot fi satisfăcute simultan. Este necesară o prioritizare, astfel încât măsurile luate (și banii cheltuiți) să aducă cea mai mare valoare societății.
Care sunt nevoile societății românești? Cred că mulți pot enumera cel puțin cinci dintr-o suflare: bunăstare, creșterea nivelului de educație și de sănătate, îmbunătățirea infrastructurii de orice fel, servicii publice de calitate, să ne ținem compatrioții în țară, încurajarea antreprenoriatului, îngrijrea copiilor și a vârstnicilor, securitate energetică, creșterea competitivității economice etc. Aceste nevoi și soluțiile lor ar trebuie discutate și prioritizate de forțele politice într-o strategie de țară care ar fi bine să fie menținută și implementată indiferent de ciclurile electorale. Altfel vom rămâne tot timpul cu lucruri începute și neduse până la capăt.
De ce vorbesc de strategia de țară (inexistentă la acest moment, ca de altfel și în ultimele zeci de ani) în contextul deficitului bugetar? Pentru că în funcție de aceasta pot fi agreate prioritățile cheltuielilor bugetare, ținând cont de limitele veniturilor.
Folosind exemplul recent, veniturile salariale ale populației ar trebui să crească pentru a menține și motiva angajații. România s-a poziționat ca o piață ieftină a forței de muncă, fapt care a reprezentat multă vreme un avantaj comparativ față de alte state, dar a dus și la un exod al forței de muncă. Totuși, situația se schimbă pe măsură ce România se apropie de standardul de viață al mediei europene, iar costul salarial mic nu poate fi considerat decât un factor conjunctural și, în niciun caz, o strategie de țară.
Totodată, România are nevoie de o micșorare a poverii fiscale și administrative pentru a stimula mediul de afaceri să creeze valoare adăugată în economie și, în consecință, mai multe locuri de muncă și mai bine plătite. La rândul lor, taxele nu reprezintă doar surse de colectare a banilor la buget, ci și pârghii prin care sunt stimulate/inhibate anumite domenii, iar cheltuielile, în special cele cu investițiile (infrastructură de transport, sănătate, educație etc), au rolul să dezvolte economia ca întreg și să ofere sprijin mediului privat.
În consecință, ambele decizii luate de guvernanti – creșterea salariilor și scăderea taxelor – nu sunt rele în sine, dar trebuie subsumate unei strategii de țară și prioritizate/drămuite în funcție de politicile bugetare anticiclice.
“Nu imi fac griji de deficit, e destul de mare încât să-și poarte singur de grijă” (Ronald Reagan)
Dacă se înregistrează deficit, cât de mare ar trebui să fie, în ce limite ar trebui ținut? Deși în practică, deficitul poate fi oricât de mare, din păcate nu își poartă singur de grijă… Datorită apartenenței la UE, România trebuie să respecte tratatele semnate.
Limita maximă a deficitului bugetar pentru țările UE este de 3% din PIB, conform Tratatului de la Maastricht care stă la baza Uniunii. Dacă un stat are un deficit superior acestui plafon, Comisia Europeană recomandă declanșarea procedurii de deficit excesiv. România a mai traversat o astfel de procedură din 2009 până în 2013, când a reușit să o închidă, după ce a luat mai multe măsuri drastice de reducere a cheltuielilor bugetare.
Nediminuarea deficitului atrage sancțiuni, respectiv blocarea fondurilor structurale de coeziune care vizează infrastructura de transport, energetică etc. Între 2009-2013 nu au existat sancțiuni pentru că România se afla în programul de asistență financiară cu FMI, Banca Mondială și Comisia Europeană. Însă în condiții de creștere economică, așa cum avem acum, nerespectarea angajamentului are slabe șanse să fie acceptată: în februarie 2017, Comisia Europeană a avertizat deja România privind creșterea deficitului.
În plus față de conditiile prevăzute în Tratatul de la Maastricht, România și-a asumat obligații care decurg din Compactul fiscal european, care este parte a Tratatului privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța, definitivat în 2012. Obiectivul specific pe termen mediu (Medium Term Objective, celebrul „MTO”) asumat prin Compact de România este un deficit de 1% din PIB în termeni structurali. O deviere semnificativă de la acest obiectiv atrage procedura pentru abatere semnificativă care impune măsuri de corecție și care nu trebuie confundată cu procedura de deficit excesiv.
Ce rămâne de făcut?
Deja pare complicat: avem decizii luate – scăderea taxelor și majorarea salariilor- care răspund unor nevoi; avem teorii economice care ne spun că politicile prociclice și deficitul nu ar fi prea indicate în perioade de creștere economică; ne lipsește o strategie de țară; avem limitări ale dificitului, conform tratatelor încheiate cu UE și îngrijorări că aceste limite nu vor fi respectate.
Este evident în acest moment că singurul obiectiv pe care și-l mai poate asuma România privind deficitul este să se situeze sub 3% din PIB pentru a evita procedura de deficit excesiv.
Dar este viabil acest obiectiv? Matematica este simplă și necruțătoare: cheltuielile nu trebuie să depășească veniturile bugetare cu mai mult de 3% diin PIB, iar deciziile ce trebuie luate pentru a ajunge acolo nu sunt ușoare. Cu toate acestea, cred că există câteva lucruri care, dacă sunt bine aplicate, ar putea ajuta la îndeplinirea acestui obiectiv:
- colectarea mai bună a taxelor, prin reforma administrației fiscale și lupta eficientă împotriva evaziunii;
- eficientizarea cheltuirii banului public;
- atragerea fondurilor UE, care au efect multiplicator în economie și astfel generează venituri din impozite mai mari.
Voi încerca o scurtă detaliere a primelor două condiții menționate mai sus pentru ținerea sub control a deficitului bugetar. Cea de-a treia nu cred că mai necesită comentarii.
-
Colectarea mai bună a taxelor – reforma ANAF și diminuarea evaziunii fiscale
Analizând cifrele bugetului, observăm că ponderea în PIB a încasărilor a rămas relativ aceeași pe perioade lungi deși au avut loc numeroase modificări ale taxelor. De exemplu, veniturile totale colectate între 2008 și 2016 au reprezentat anual în jur de 31-33% din PIB, iar cheltuielile au oscilat între 34% și peste 41% din PIB. Vârfurile din anii 2008-2009 au adus deficite mari care au pus probleme de finanțare. Prin urmare, rezultă că majorările de taxe nu dau implicit rezultate, pentru că mediul economic se repliază, și că România ar trebui să impulsioneze colectarea resurselor bugetare pentru a-și permite cheltuieli mai mari.
Statisticile Eurostat arată că potențial există. În ultimii 10 ani, România s-a aflat pe ultimul loc la ponderea veniturilor bugetare în PIB. Faptul că România are dificultăți în administrarea taxelor este confirmat, de exemplu, de diferența dintre suma potențială pe care ar putea să o colecteze din TVA și cea încasată în realitate, de aproape 40%.
Pentru a micșora această diferență este necesară reforma administrației, iar ANAF se află de câțiva ani într-un program cu Banca Mondială. În urma unui program similar, Bulgaria și-a îmbunătățit colectarea cu circa 5 puncte procentuale din PIB. O evoluție asemănătoare ar însemna că România nu ar avea de ce să își mai facă griji în ceea ce priveste deficitul bugetar.
Implicit este însă nevoie de mai multă fermitate în combaterea evaziunii fiscale, probabil printr-o eșantionare mai bună a zonelor cele mai afectate de evaziune. Totuși, după atâția ani cu rezultate nu prea încurajatoare începem, pe bună dreptate, să ne întrebăm: au autoritățile informații cu privire la zonele de evaziune? Dacă nu, de ce nu au? Dacă da, de ce nu au fost luate măsurile adecvate? Sunt evazioniștii intangibili?! Sau există deja rezultate foarte bune și publicul nu are cunoștință de ele?
În hățișul legislativ, interpretarea și aplicarea corectă a legilor este dificilă inclusive pentru cei corecți. De aceea economia “albă” trebuie îndrumată și controlată, dar, în același timp, trebuie încurajată să se dezvolte, fiind adevărata generatoare de venituri bugetare. Ajutorul statului poate să vină nu doar din reducerile de taxe; predictibilitatea, stabilitatea și clarificarea legislației, controalele scurte și neagresive, simplificarea declarării și plății taxelor, printre altele, pot face mult bine companiilor, indiferent dacă au capital român sau străin. Fără agenți economici corecți și competitivi visul nostru de a ajunge la un echilibru bugetar nu ar fi decât o iluzie.
Sumarizând, veniturile fiscale pot crește, chiar substanțial, printr-o reformă a administrației fiscale, încurajarea economiei albe și lupta eficientă împotriva evaziunii fiscale.
-
Cheltuieli publice mai eficiente
Uitându-ne și la cheltuielile statului, ne întrebăm firesc, ca la oricare agent economic: ating obiectivele statului? Sunt alte destinații prioritare și trebuie re-canalizate fondurile? Sunt cheltuieli care nu ating niciun obiectiv și trebuie sistate? Sunt cheltuiți banii eficient?
Cel puțin la această ultimă întrebare ne răspund statisticile UE: avem cea mai mică eficiență în UE la cheltuirea banului public. Bănuiesc că există analize mai detaliate despre cum se risipește banul public, fac însă o încercare de a ghici sursele din perspectiva unui nespecialist:
- Programe și proiecte de investiții ce nu sunt corect prioritizate sau nu sunt finalizate? Investiții inutile?
- Prea mulți oameni în administrație față de necesar? Anectodic vorbind, se pare că administrația întregului Imperiu Roman era de circa 2.000 (două mii!) oameni…
- Birocrație extinsă? Cine a încercat să obțină o autorizație de orice fel știe la ce mă refer… S-au găsit evidențe cadastrale din Imperiul Otoman de pe la 1600 facute cu o așa acuratețe, însă cu resurse net inferioare, încât orice primar din România ar rămâne mut de uimire… Sau, ca să trecem la timpurile noastre, a auzit cineva de e-estonia? Dacă nu, dați un search pe Internet, veți fi surprinși.
- Instituții care își dublează activitatea?
Este de subliniat ca, în ultimii ani, economiile bugetare au fost realizate în principal pe seama investițiilor a căror pondere în buget continuă să se micșoreze, iar efectul tăierii lor duce la scăderea potențialului de dezvoltare economică. În primele trei luni din acest an, felia din buget pentru investiții s-a redus de peste trei ori față de perioada similară a anului trecut. Sperăm însă ca până la final de an cifrele să se re-echilibreze.
Scăderea sumelor alocate investițiilor se reflectă și în atragerea (sau mai bine zis ne-atragerea) de fonduri europene. Chiar dacă, în ultimii ani, guvernele au programat absorbție generoasă, execuția bugetară nu prea a confirmat. Paradoxal, acest lucru a ajutat la atingerea țintei de deficit bugetar pentru că nu s-au mai făcut cheltuielile aferente, dar a dat și ocazia redistribuirii unor sume rămase necheltuite către cheltuieli curente.
Alea iacta est!
“Zarurile au fost aruncate!” S-a trecut deja Rubiconul/punctul critic: creșterea salariilor bugetarilor și a pensiilor, precum și scăderea fiscalității sunt realități cu care trebuie să operăm. Caesar a avut o viziune și niște scopuri clare cand a trecut apele Rubiconului. Similar, sperăm că deciziile luate de guvernanți se subsumează unor strategii mai ample care se încadrează în acordurile UE și care sunt în linie cu legitățile economice. Așa cum am arătat mai sus, cred că este posibil să ținem deficitul bugetar sub control, dacă se vor lua măsuri, precum cele propuse, de creștere a veniturilor și scădere a cheltuielilor bugetare.
Pe termen lung, așteptăm de la forțele politice să creeze o strategie clară care să raspundă interesului național și să fie incoloră politic, astfel încât să fie implementată indiferent de schimbările inerente datorate ciclurilor electorale.
***
Dan Bădin este Partener Coordonator servicii Fiscale și Juridice, Deloitte România
Urmărește-ne pe Google News
