Experimente pop-science și jalonul 440: ce se întâmplă cu o instituție prinsă între a crește și a se comprima?

Reforma 9 PNRR, după scrisoarea Comisiei: de ce operaționalizarea unei instituții publice este necesară, dar nu suficientă – și ce îi datorează proprietarul

Scrisoarea Comisiei Europene din 30 aprilie 2026 (C(2025) 3490 final) a comunicat reduceri pe cererea de plată nr. 3 din PNRR pentru patru jaloane suspendate. Cea mai mare reducere — aproximativ 198 de milioane de euro, circa 64% din suma totală redusă în această tranșă — privește Jalonul 440, operaționalizarea AMEPIP. Pentru cifrele detaliate ale procedurilor pe Jaloanele 79 și 121 am scris luna trecută un text dedicat. Acest text vorbește despre instituția în a cărei conducere mă aflu, ca vicepreședinte – Agenția pentru Monitorizarea și Evaluarea Performanței Întreprinderilor Publice.

Dincolo de cifrele Comisiei, textul de față ridică însă o întrebare mai largă, pentru că răspunsul la ea explică, de fapt, ce s-a întâmplat: ce înseamnă „operaționalizare” pentru o instituție publică nouă? Și care este diferența dintre o conducere interimară responsabilă și o conducere titulară? Sunt amândouă posibile? Iar mai departe, o întrebare pe care scrisoarea Comisiei o lasă deschisă: odată ce ai operaționalizat o instituție și i-ai cerut să-și construiască o capacitate permanentă, ce îi datorează proprietarul ca acea capacitate să se poată consolida?

Voi răspunde cu câteva experimente simple de fizică. Da, pop-science – exact genul de analogie care, într-un text despre guvernanța publică, atrage un zâmbet indulgent. Mi-l asum. Imaginea fizică este, pur și simplu, prea exactă ca să o ocolesc de dragul unui jargon mai respectabil.

Datele factuale folosite sunt publice – Raportul anual de activitate AMEPIP pentru 2025, Raportul trimestrial Q1 2026 prezentat la Palatul Victoria pe 28 aprilie 2026, rapoartele anuale anterioare, precum și evaluarea Comisiei din 30 aprilie 2026.

Înainte să continui, o paranteză personală

Am peste 30 de ani de experiență în guvernanță corporativă, restructurare și transformare instituțională – din care mai bine de 20 de ani specific în roluri de turnaround. Adică, în cariera anterioară celei publice, eram cineva angajat să intre – ca vicepresedinte de banca, CFO de companie antreprenoriala, președinte de consiliu sau director general interimar – în organizații care aveau nevoie de transformare profundă. Mandatul meu urma, de fiecare dată, același tipar: stabilizare, restructurare operațională, pregătire pentru următoarea etapă, până la finalizarea tranziției strategice de către acționari.

Am făcut această muncă în industrii diferite. La BCR, ca vicepresedinte executiv după preluarea de către grupul Erste, am coordonat partea operationala a unui program transversal de 48 de proiecte de transformare; ca urmare, cost/income a scăzut de la 64% la sub 40% în trei ani. La Blue Air, ca CFO și apoi CEO interimar, am condus restructurarea care a adus compania la profitabilitate operațională în 2019 și i-a permis supraviețuirea perioadei de lock-down si pandemie prin concordat preventiv. La First Bank, ca președinte al Comitetului de Audit numit de JC Flowers, am coordonat decuplarea guvernanței de fostul acționar. La Polisano, alinierea strategică care a permis atragerea de investitori noi și certificarea EU GMP. La Liberty Galați, anul trecut, ca membru independent al CA numit de Exim Banca Românească, planul de concordat preventiv omologat de Tribunalul Galați. Sunt și practician certificat — Certified Turnaround Professional și Certified Exit Planning Advisor.

De fiecare dată, în roluri foarte diferite, am văzut aceeași distincție. O conducere interimară responsabilă poate face mult: stabilizare, profitabilitate operațională, supraviețuire prin perioade de criză, pregătire pentru tranziție. Și uneori – când mandatul contractual este suficient de larg – poate face și transformare profundă. Dar există un teritoriu care rămâne, structural, dincolo de mandatul interimar: deciziile strategice ale proprietarului. Cine cumpără, cine vinde, dacă se vinde, când se decide oprirea unei operațiuni, dacă se mai investește. Aceste decizii nu țin de managementul operațional, nici interimar, nici titular. Țin de funcția de proprietar.

În privat, distincția este definită prin contract — interimarul negociază cu acționarii ce poate și ce nu. În public, este definită prin lege, iar legea definește un perimetru mai îngust decât negocierea contractuală. De aceea distincția provizorat-operaționalizare este mai tăioasă în public — o trăsătură structurală, nu o slăbiciune a oamenilor.

Provizoratul responsabil: ce poate și ce nu poate

O conducere interimară responsabilă — în public sau în privat — poate face mai multe lucruri concrete:

• poate asigura continuitatea funcțiilor legale ale instituției;
• poate respecta procedurile și termenele;
• poate executa bugetul și raporta corect;
• poate exercita atribuțiile de rutină;
• poate menține echipa motivată într-o perioadă de incertitudine.

Ce nu poate face o conducere interimară responsabilă, prin design — și acesta este punctul-cheie:

• nu poate lua decizii strategice care angajează instituția pe termen lung;
• nu poate schimba cultura organizationala;
• nu poate angaja public instituția pe poziții care i-ar putea fi contestate tocmai pe baza interimatului;
• nu poate redefini relația instituției cu partenerii săi instituționali.

Nu pentru că oamenii interimari ar fi mai puțin capabili. Ci pentru că aceste decizii cer un nivel de angajament instituțional pe care provizoratul, prin definiție, nu îl poate susține. Iar în sectorul public românesc, acest design este consfințit prin lege — exact ca să protejăm instituțiile publice de decizii ireversibile luate în absența unui mandat democratic deplin.

De ce contează această distincție

Distincția provizorat-operaționalizare nu este teorie organizațională abstractă. Are consecințe concrete, pe trei niveluri:

Pentru cetățean. O instituție care funcționează „bine pe hârtie” — bugete executate, raportări la termen, atribuții exercitate — poate, în același timp, să nu producă schimbare reală în domeniul ei. Banii publici se cheltuiesc, oamenii merg la serviciu, hârtiile se mișcă, dar problemele de fond rămân. Aceasta este, paradoxal, situația cea mai costisitoare — pentru că nu sare în ochi imediat și se acumulează în timp.

Primul experiment, ca să fixăm imaginea: pune un gaz să se dilate și să se comprime în același ciclu și nu vei obține lucru util — doar energie disipată ca frecare și căldură. Un sistem care lucrează împotriva lui însuși consumă fără să producă. Exact asta sunt „bugetele executate” și „raportările la termen” când în spatele lor nu e schimbare de fond: căldură, nu lucru.

Pentru partenerii internaționali — Comisia Europeană, OCDE, instituțiile financiare internaționale. Aceștia evaluează nu doar cifrele, ci capacitatea instituțională de a face reformă. Iar capacitatea de reformă nu se construiește în provizorat. Nu pentru că oamenii interimari nu lucrează, ci pentru că reforma cere decizii strategice care depășesc mandatul interimar.

Pentru România ca stat. Instituțiile publice noi sunt eficiente proporțional cu rapiditatea cu care primesc conducere titulară — o lecție de policy care depășește AMEPIP, indiferent de configurația politică. Cât durează provizoratul este, în mare măsură, o decizie politică, iar costurile prelungirii lui sunt reale, chiar dacă invizibile. Dar viteza cu care o instituție se operaționalizează este doar jumătate din ecuație; cealaltă jumătate, asupra căreia revin mai jos, este coerența cu care statul, odată ce a operaționalizat-o, își tratează propria instituție.

Aceeași discuție, mai jos pe lanț

Aceeași distincție nu se aplică doar instituțiilor noi cum e AMEPIP, ci și sutelor de întreprinderi de stat pe care AMEPIP le monitorizează — apă, transport public, energie, serviciile de bază pe care cetățenii le folosesc zilnic. Logica structurală e aceeași, dar consecințele sunt mai grele: aici, în jos pe lanț, deciziile strategice nu mai privesc o agenție de reglementare, ci serviciul efectiv către cetățean.

O conducere interimară la un operator regional de apă poate asigura că rețeaua funcționează, dar nu poate decide modernizarea ei, investiția în surse alternative pentru anii de secetă sau renegocierea contractelor pe zece ani. Una la o companie de transport poate asigura că trenurile circulă, dar nu o nouă flotă ori modelul tarifar pentru următorul deceniu. Una la un producător local de energie poate asigura continuitatea, dar nu configurarea pentru tranziția energetică și pentru noile cerințe de securitate.

Într-un context cu cerințe noi de securitate energetică și presiune climatică pe infrastructură, provizoratul prelungit la entități care administrează resurse critice nu este compatibil cu deciziile strategice pe care România trebuie să le ia. Diferența dintre rezultate corecte și vulnerabilități inacceptabile trece, de cele mai multe ori, prin capacitatea acestor companii de a avea o conducere titulară care să poată decide strategic.

Al doilea experiment: un obiect verical zvelt, comprimat dincolo de o sarcină critică, nu se strânge cuminte pe verticală — flambează. Cedează brusc, lateral, într-o direcție în care nu se uita nimeni. Așa cedează și o infrastructură ținută sub presiune prea mult timp: nu printr-o degradare anunțată, pe care o vezi venind, ci printr-o vulnerabilitate care apare exact de unde nu era supravegheată.

Tocmai aici se află miza reală a Țintei 442 din PNRR: nu o cifră de raportat la Bruxelles, ci o cerință de funcționare a statului ca proprietar profesionist.

Studiu de caz: AMEPIP și jalonul 440

AMEPIP a fost înființată în 2024 și a funcționat cu o conducere interimară pe parcursul anului 2025, până la finalizarea procedurii competitive de selecție pentru conducerea titulară — procedură care era ea însăși una dintre cerințele Jalonului 440. Selecția mea si a colegilor mei din conducerea Agentiei a fost parte din această procedură. Pe 28 noiembrie 2025 — data de referință a evaluării Comisiei — am început cu totii noul mandat.

Ce s-a făcut în 2024–2025. În acea perioadă — mai poticnit, cum se întâmplă în orice provizorat, dar real — AMEPIP și-a făcut treaba. Cifrele cumulate sunt în Rapoartele de activitate 2024 și 2025: 263 de rapoarte finale de selecție verificate în 2025, 805 avize emise, 1.045 evaluări de administratori provizorii, 98 acțiuni de control. Munca a fost reală, indiferent de provizoratul conducerii. Mai mult, AMEPIP a asigurat sprijinul tehnic pentru închiderea capitolului de guvernanță corporativă în procesul de aderare a României la OCDE — cu avizul formal favorabil obținut în aprilie 2025, al 13-lea din cele 25 necesare aderării.

Aceasta este o evaluare independentă, internațională, anterioară fotografiei Comisiei cu șapte luni. OCDE este, de altfel, autoritatea standardului invocat ca referință chiar în textul Jalonului 440.

Ce a evaluat Comisia, la 28 noiembrie 2025. Comisia a constatat că AMEPIP era „parțial operaționalizată”. Cifrele pe care s-a fundamentat această concluzie sunt: 70 de posturi ocupate din 92 (rată de ocupare 76%), 21 de detașări temporare reprezentând 30% din personalul activ, două direcții cheie subdimensionate (Direcția de Monitorizare a Guvernanței Corporative cu 55% personal permanent, Direcția de Monitorizare a Performanței cu 45%). Aceste cifre sunt corecte la data fotografiei. Le confirm fără ezitare, pentru că apar și în propriul nostru Raport anual de activitate.

Ceea ce Comisia a evaluat, în esență, este exact ce nu putea face o conducere interimară responsabilă: deciziile de construcție instituțională — alocarea structurată a personalului permanent pe direcții-cheie, conversia detașărilor în angajări definitive, dimensionarea echipelor pentru scara reală a mandatului instituțional. Acestea sunt decizii care, în sectorul public, așteaptă conducerea titulară. Și care, după 28 noiembrie 2025, au devenit posibile.

Ce a devenit posibil in 2026. În primul trimestru complet de mandat, rata de ocupare a crescut de la 76% la 88% (de la 70 la 81 posturi ocupate). Personalul permanent a crescut cu 33% — de la 49 la 65. Detașările au scăzut cu 24%. Tot în Q1, AMEPIP a lansat 847 de ordine de control individuale în temeiul OUG 69/2025, în cadrul celei mai ample acțiuni de verificare sistemică din scurta istorie a agenției. Au fost evaluate 405 propuneri de administratori provizorii, dintre care 217 au primit aviz negativ — rată de respingere 53,6%, în creștere față de 34,9% în 2025. Aceasta nu este doar mai multă muncă — este alt tip de muncă. Sunt deciziile structurale care, în provizorat, nu se pot lua. Cu o precizare care deschide partea a doua a discuției: a construi această capacitate într-un trimestru și a o consolida în timp sunt două lucruri diferite.

Operaționalizarea nu este de ajuns

Până aici, argumentul a fost că o instituție publică nouă trebuie să se operaționalizeze — să primească o conducere titulară care poate lua deciziile pe care provizoratul nu le poate lua. Este adevărat. Dar operaționalizarea este doar prima condiție. Există o a doua, mai puțin discutată și la fel de structurală.

O instituție își consolidează capacitatea internă permanentă doar dacă proprietarul îi trimite semnale coerente. Capacitatea nu se naște din operaționalizare singură, ci din operaționalizare plus stabilitatea condițiilor în care echipa titulară poate planifica pe termen lung. Iar aici apare o tensiune pe care merită să o numim deschis, pentru că nu privește doar AMEPIP.

Statul, ca proprietar, vorbește instituțiilor sale prin mai multe instrumente deodată. Pe de o parte, prin angajamentele din PNRR — și, în cazul de față, prin cerința expresă a Jalonului 440: ocuparea definitivă a posturilor, capacitate internă permanentă, mai puține detașări temporare, mai mult personal propriu. Pe de altă parte, prin instrumentele generale de disciplină bugetară, care cer comprimarea cheltuielilor de personal în toate instituțiile statului. Fiecare dintre aceste semnale este legitim luat separat. Disciplina bugetară este necesară pentru un stat sub presiune fiscală; capacitatea internă permanentă este necesară pentru o instituție care trebuie să-și exercite un mandat extins. Niciuna nu se contestă.

Problema nu este niciunul dintre semnale. Problema este că, aplicate simultan aceleiași instituții noi, în același moment, ele trag în direcții opuse. Unul cere să construiești. Celălalt cere să comprimi. Iar o instituție nu își poate consolida un corp permanent în timp ce semnalele proprietarului indică sensuri contrare. Aceasta nu este reaua-credință a nimănui. Este o problemă de coordonare a statului-proprietar cu el însuși.

Al treilea experiment, cel care dă titlul: prinde un corp oarecare între o forță care îl întinde și una care îl comprimă, egale și opuse. Corpul stă perfect pe loc — sumă nulă, aparență de echilibru. Înăuntru, însă, tensiunea se acumulează. Schema rămâne aceeași, bugetul se bifează, totul pare stabil. Echilibrul forțelor nu înseamnă absența deteriorării; tensiunea se stochează, doar că nu se vede.

Și aici este miezul: un proprietar nu poate cere unei instituții să construiască o capacitate cu o mână, să o comprime cu cealaltă, și apoi să se aștepte ca ea să functioneze impecabil — când propriile lui semnale contradictorii sunt cele care i-au întârziat consolidarea. Funcția de proprietar profesionist — exact ce urmărește Reforma 9 — înseamnă, înainte de orice, coerența semnalelor. Înseamnă să prioritizezi: acolo unde mandatul strategic este critic, semnalul trebuie să fie aliniat, nu contradictoriu.

Iar această a doua condiție se aplică, amplificat, acelorași operatori critici de mai devreme — apă, transport, energie. Lor li se cere simultan să investească strategic pentru deceniul următor și să-și comprime capacitatea de a planifica acele investiții și de a-și păstra oamenii care le fac. Cu cât mandatul lor este mai critic pentru securitatea și serviciile comunității, cu atât incoerența semnalelor costă mai mult — și cu atât mai mult contează triajul de care vorbeam: unde semnalul proprietarului trebuie să fie aliniat, nu lăsat să se contrazică.

Argumentul pentru reanalizarea reducerii operate de Comisie

Pe Jalonul 440, Comisia a aplicat un factor descendent de 0,3 — cel mai mare dintre cele patru jaloane reduse în această tranșă. Pentru comparație, pe Jalonul 215 — reforma pensiilor speciale, materie complet diferită — Comisia a aplicat un factor de 0,0987, recunoscând adoptarea Legii 24/2026 din februarie ca progres substanțial, chiar dacă aceasta a intervenit după data de referință a evaluării. Pe acest precedent metodologic intern al Comisiei, România poate cere reanalizarea factorului descendent pe Jalonul 440 — în lumina principiilor proporționalității și tratamentului egal, principii fundamentale ale dreptului Uniunii.

Argumentul de fond pentru reanalizare nu este doar cantitativ. Este și conceptual: evaluarea Comisiei a fotografiat o instituție publică nouă exact la momentul tranziției de la provizorat la operaționalizare — un moment care, prin chiar natura lui, este punctul cel mai jos al curbei de dezvoltare instituțională. AMEPIP, după aproape șase luni de mandat al echipei de conducere titulare, este o instituție diferită de cea din fotografia Comisiei. Iar evaluarea OCDE favorabilă, amintită mai sus, sugerează că aceeași instituție putea fi evaluată favorabil dacă scopul evaluării era guvernanța corporativă, nu operaționalizarea.

AMEPIP a transmis în 6 mai 2026 o notă tehnică detaliată către MIPE și SGG, cu argumentația cantitativă și juridică pe Jalonul 440. Pachetul de observații al României este coordonat de Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene, la care AMEPIP participă sub coordonarea Secretariatului General al Guvernului.

De aici încolo

Spun, ca și pentru celelalte jaloane: oricât de mult vom reuși să reducem reducerea prin observații, pierderea finală nu va fi anulată în totalitate. Iar AMEPIP este o instituție în consolidare — nu finalizată. Consolidarea unei instituții publice cere timp și, mai ales, condiții stabile. Calendarul concret al etapelor este în Raportul trimestrial Q1 2026.

Reforma 9 a PNRR continuă, cu Țintele 442 și 443 — termen absolut 31 august 2026. AMEPIP lucrează acum la ele, alături de autoritățile tutelare, pentru reducerea numirilor interimare în consilii și pentru cotarea, restructurarea sau leasingul a cel puțin trei companii centrale de stat.

Mai există însă o lecție generală, dincolo de AMEPIP, pe care merită să o ducem mai departe ca discuție publică — și ea are acum două jumătăți. Prima: nu lăsa instituțiile publice noi în provizorat prea mult timp, pentru că provizoratul, oricât de responsabil, nu poate lua deciziile de care depinde capacitatea. A doua, la fel de importantă: odată ce ai operaționalizat o instituție și i-ai cerut să-și construiască o capacitate permanentă, fii un proprietar coerent. Nu-i trimite, în aceeași perioadă, semnale care se anulează reciproc. Capacitatea instituțională se construiește greu și se pierde ușor; o poți eroda nu doar lăsând o instituție în provizorat prea mult, ci și cerându-i să crească și să se comprime în același timp. Iar erodarea nu vine dramatic: vine prin oboseală — o fisură care crește nevăzut, sub o suprafață care pare intactă, până se rupe brusc. Soluția nu este să cerem provizoratului să facă mai mult — și nici operaționalizării să reziste oricăror semnale contradictorii. Soluția este ca statul-proprietar să fie coerent cu el însuși. Aceasta este o lecție de design instituțional pe care merită să o reținem.

Aș vrea să închei cu un lucru care, pentru noua conducere AMEPIP, nu este detaliu de comunicare, ci decizie de mandat. Știm că, în România, se obișnuiește ca oricine vine pe un post nou să spună că cei dinainte nu au făcut bine. Suntem hotărâți să nu cădem în această capcană. Pentru că nu este adevărat că ce s-a făcut înainte de noi a fost rău: munca echipei AMEPIP în perioada 2024–2025 a fost reală — uneori făcută mai poticnit, cum se întâmplă în orice provizorat, dar suficient cât să asigure închiderea capitolului de guvernanță corporativă în procesul de aderare la OCDE, sprijinul tehnic în selecții, avize, controale, precum și celelalte atribuții prevăzute de lege. Aceasta este temelia pe care construim acum.

Ce vrem să facem este să continuăm ce s-a făcut bine, să remediem ce nu s-a făcut suficient sau s-a făcut cu focus mai mult pe conformitatea cu legea decât pe schimbarea reală de conținut, și să construim memorie instituțională și un mod de funcționare a statului acționar care să fie atractiv pentru profesioniștii pe care îi vrem aici. Asta cere timp. Cere și ca discuția publică despre AMEPIP să nu se rezume la fotografii dintr-o singură zi.

O fotografie arată structura încă în picioare. Nu arată fisura.

*

Oana Petrescu este vicepreședinte al Agenției pentru Monitorizarea și Evaluarea Performanței Întreprinderilor Publice (AMEPIP). Anterior numirii la AMEPIP, a desfășurat peste 30 de ani de activitate profesională în audit, guvernanță corporativă și transformare instituțională, din care peste 20 de ani în roluri de restructurare și turnaround.

***