Criza economica a aratat ca Uniunea Europeana are nevoie urgenta si disperata de noi proceduri de luare a deciziilor econonomice si de noi instrumente pentru a le pune in practica.
Mecanismele de guvernanta prevazute de tratatele in vigoare s-au dovedit a fi depasite dar in acelasi timp modificarea tratatelor pare sa fie in momentul de fata o optiune nerealista. Din acest motiv s-a ajuns la o situatie in care liderii europeni incearca sa gaseasca paliative care sa ofere solutii punctuale imediate problemelor urgente, explorind in acelasi timp optiuni de intarire a sistemului de guvernanta aplicabile in limitele Tratatului Uniunii Europene.
S-a ajuns deja la o constructie deosebit de complexa, care cuprinde pe de o parte un mecanism de asistenta financiara pentru tarile aflate in dificultate temporara si pe de alta parte un mecanism de guvernanta economica ce ar trebui sa permita o mai buna coordonare a politicilor economice la nivelul statelor membre si o interventie mai eficienta in cazul in care se constata acumularea unor riscuri.
Acest nou mecanism de guvernanta economica are doua componente principale (vezi diagrama de mai jos): semestrul european si procedura dezechilibrelor excesive.
Semestrul european instituie o modalitate de schimb de informatii si coordonare intre statele membre atat in ceea ce priveste politicile fiscale si bugetare cat si pentru programele nationale de reforme economice structurale. El reprezinta mecanismul normal, permanent, de dialog cu Comisia si cu celelalte state membre.
Procedura dezechilibrelor excesive urmareste sa institutionalizeze un mecanism de monitorizare, alerta timpurie si interventie care sa previna repetarea unor situatii cand tari membre ale UE au acumulat deficite nesustenabile sau au pierdut din competitivitate datorita unor politici economice inadecvate. La baza procedurii dezechilibrelor excesive sta „tabloul de bord” (scoreboard), un ansamblu de 11 indicatori economici (*1) insotiti, fiecare dintre ei, de praguri a caror depasire este interpretata ca un semnal de alarma. Tarile care inregistreaza depasiri ale pragurilor de alarma sunt supuse unei analize aprofundate a situatiei lor economice in urma careia fie se fac recomandari pentru corectarea deficitelor, fie se initiaza o procedura a deficitelor excesive ce presupune elaborarea si asumarea unui „plan de actiuni corective”, care va fi urmarit si evaluat periodic. Nerespectarea acestui plan poate conduce la aplicarea de sanctiuni financiare pentru tara in culpa.
Eficiența ”tabloului de bord” : cazuri concrete
Eficacitatea procedurii dezechilibrelor excesive in semnalarea, prevenirea si corectarea situatiilor cu risc macroeconomic ridicat ramane a fi verificata: in anul 2012 au fost finalizate primele analize de profunzime pentru un numar de 12 state membre si nu s-au facut recomandari de declansare a procedurii de deficit excesiv pentru vreunul dintre acestea.
Totusi, dupa parerea mea se ridica numeroase semne de intrebare cu privire la capacitatea acestui mecanism de a preveni formarea unor dezechilibre macroeconomice riscante.
Poate ansamblul de indicatori cuprinsi in „tabloul de bord” si pragurile asociate lor sa semnaleze in mod adecvat acumularea de dezechilibre riscante? Au acesti indicatori valente prospective sau declanseaza alerta prea tarziu? Cum pot fi ei corect interpretati? Si odata semnalate situatiile de risc macroeconomic, exista certitudinea aplicarii unor masuri corective corespunzatoare si la timp?
O modalitate interesanta de testare a capacitatii „tabloului de bord” de a semnala in mod adecvat situatiile de risc macroeconomic este aceea a aplicarii sistemului de indicatori cu pragurile de alerta corespunzatoare in mod retroactiv, pentru a verifica daca semnaleaza corect aparitia crizelor.
Elisa Parisi-Capone face acest exercitiu (*2) pentru un numar de unsprezece tari membre ale Uniunii Monetare, pentru care calculeaza cei zece indicatori (*3) din „tabloul de bord” pentru fiecare an din 2000 si pana in 2011. Pentru fiecare indicator stabileste apoi procentul cu care acesta depaseste pragul de alerta stabilit prin „tabloul de bord”; devine astfel posibil ca prin insumarea acestor depasiri procentuale pentru fiecare indicator sa se obtina o masura agregata a dezechilibrelor macroeconomice ale unei tari in anul respectiv.
Figura 1 ofera o imagine grafica a acestui indicator agregat de depasire a pragurilor de alerta stabilite prin „tabloul de bord”. Cateva constatari se impun.
In primul rand se observa faptul ca nu exista nici un moment pe parcursul ultimului deceniu in care pragurile de alerta sa nu fi fost depasite.
De asemenea, niciunul din cele 11 state membre cuprinse in analiza nu a reusit sa se mentina permanent in limitele prescrise.
La inceputul anilor 2000 indicatorul agregat pentru Germania semnala o depasire cu peste 250% a nivelului recomandat, in Austria depasirea agregata era de 160% iar Finlanda trecea de 450%! Aceste depasiri initiale au ramas fara consecinte si aceste tari au reusit sa-si corecteze in buna masura dezechilibrele. In tari precum Grecia, Portugalia, Irlanda sau Spania, indicatorii de alarma au sunat permanent pe parcusul deceniului.
Ori, o alarma care suna tot timpul ajunge sa nu mai indeplineasca rolul pentru care a fost creata – si aceasta este dupa parerea mea o prima si foarte serioasa critica ce se poate face sistemului „tabloului de bord”.
In plus, sistemul de indicatori are o slaba capacitate predictiva; daca era evident ca tari precum Spania, Italia sau Grecia joaca un joc riscant la marginea prapastiei (ele avand datorii publice si private foarte ridicate, pierderi de competitivitate si de piete de export, sector financiar cu cresteri nesustenabile etc.), in cazul Austriei de exemplu situatia s-a deteriorat brusc dupa 2009, desi toti indicatorii se prezentau foarte bine in perioada 2001-2008.
Este evident ca o slabiciune a sistemului de indicatori ce formeaza tabloul de bord tine de lipsa de fundamentare a pragurilor de alerta, care le face contestabile. Germania ar fi depasit pragul de alerta in privinta balantei contului curent daca pragurile de alerta ar fi fost stabilite simetric; asa insa, pragul de alerta de +6% (in caz de excedent) si – 4% (in caz de deficit) pare sa serveasca bine interesele unei tari exportatoare precum Germania. Este posibil ca in timp, pe masura ce se acumuleaza experienta in aplicare, pragurile de alerta sa fie ajustate, dar o ajustare care se adapteaza nevoilor de moment este ea insasi pagubitoare pentru credibilitatea sistemului.
O problema la fel de serioasa o reprezinta discretionarismul cu care Comisia isi propune sa interpreteze indicatorii tabloului de bord pentru a decide cand o tara este supusa analizei aprofundate si cat de mult trebuie sa fie depasiti indicatorii pentru a determina declansarea procedurii de deficit excesiv.
In conditiile in care informatiile privind aceste proceduri pot sa influenteze pietele financiare si sa alimenteze dispute politice, este greu de crezut ca actorii nationali vor ramane fara replica la deciziile de la Bruxelles. O exemplificare a acestei atitudini a venit recent de la presedintele Francois Hollande, care la recomandarile Comisiei cu privire la masurile economice pe care Franta le are de intreprins a reactionat revoltat: „Comisia nu are sa ne dicteze ce trebuie sa facem!”
In ultima instanta, nodul problemei noului mecanism de guvernanta economica la nivelul UE consta tocmai in modul in care analizele, concluziile si recomandarile Comisiei sunt acceptate, preluate si puse in practica de guvernele nationale. Nu trebuie sa uitam momentul de la inceputul anilor 2000 cand tarile mari precum Franta si Germania au depasit limitele de deficit bugetar stabilite prin Pactul de Stabilitate si Crestere fara a fi sanctionate; in baza acestui precedent a devenit imposibil ca Grecia, Italia sau alte tari sa fie sanctionate pentru nerespectarea disciplinei bugetare. Consecintele catastrofale ale acestei evolutii au devenit evidente mai tarziu, cand Grecia, urmata apoi de altii, a trebuit sa fie salvata cu un pachet de ajutor financiar de urgenta.
România – un exemplu al dilemelor ”tabloului de bord”
Romania este o buna exemplificare a dilemelor pe care adoptarea sistemul tabloului de bord le pune in evidenta.
In ultimul deceniu, tara noastra a depasit constant si substantial pragurile de alerta (Fig. 2), indicatorii cu cea mai mare contributie la aceste depasiri fiind deficitul contului curent, pasivele sectorului financiar si variatia ratei de schimb efectiva.
Vulnerabilitatile care deriva din deficite excesive, din cresterea exploziva a creditului sau din intarirea artificiala a ratei de schimb erau
cunoscute si au fost semnalate in repetate randuri, in tara si in strainatate. Dar recunoasterea acestor vulnerabilitati nu a fost suficienta pentru a declansa masuri preventive eficace intr-o perioada in care guvernantii insisi fusesera contaminati de exuberanta pietelor. Ajustarea s-a produs rapid abia dupa izbucnirea crizei, astfel ca in 2012 Romania are printre cei mai buni indicatori ai tabloului de bord la nivelul Uniunii Europene.
Atat la nivel national cat si la nivel european, nu lipsa de informatii privind dezechilibrele care se acumuleaza in economie a favorizat criza, ci reticenta factorului politic de a lua masuri preventive impopulare.
Tocmai de aceea procedura deficitelor macroeconomice si noul mecanism de guvernanta economica in general nu poate sa dea rezultate decat daca este asimilata politic – lucru ce nu este deloc asigurat.
**
(*1) – Indicatorii sunt: deficitul/excedentul contului curent (media pe 3 ani) ca procent in PIB; pozitia investitionala internationala neta ca procent in PIB; scaderea procentuala in ultimii 5 ani a cotei de piata la export; cresterea procentuala in ultimii 3 ani a costului unitar al fortei de munca; variatia procentuala pe ultimii trei ani a ratei de schimb efective fata de un numar de 35 de tari; ponderea datoriei sectorului privat in PIB; cresterea anuala a volumului de credite acordate sectorului privat; variatia anuala a pretului bunurilor imobiliare in raport cu deflatorul consumului calculat de EUROSTAT; datoria sectorului guvernamental ca procent in PIB; media pe ultimii trei ani a somajului; variatia anuala a pasivelor sectorului financiar.
(*2) – Elisa Parisi-Capone, Macroeconomic Imbalance Scoreboard – A Visual Ranking Among 11 EZ Countries, Economonitor, November 9th, 2012
(*3) – Initial au fost propusi zece indicatori; acestora li s-a adaugat ulterior un indicator privitor la activele sectorului financiar.
***
Aurelian Dochia este consultant financiar, fost director al BRD, fost consultant pentru Banca Mondială
