Analiză

Marea problemă a bugetului: Cum am mâncat în 2017 banii de fonduri europene

Potrivit datelor publicate de Ministerul Finanţelor, România a primit în primele trei trimestre din 2017 de la bugetul UE doar 3,05 miliarde euro, din care… Mai mult

19.11.2017

Chestiunea

Pe noi culmi de progres şi civilizaţie: creșterea oficială a PIB – 8,8%. Consecinţe

Estimarea-semnal anunțată de Institutul Național de Statistică pentru trimestrul III 2016 arată un nivel record la creşterii economice, de 8,8% pe seria brută şi 8,6%… Mai mult

15.11.2017

Chestiunea

Noua fiscalitate: Normalitate = reintrarea guvernului în legalitate + conectarea la realitate

cursdeguvernare.ro își asumă – nu fără tristețe și fără amară ironie – ilustrația de mai sus, ca esență a temei grave și mai mult decât… Mai mult

14.11.2017

Analiză

O anomalie care și-a atins potențialul: Depopularea nu mai ajută prea mult la creșterea PIB/Locuitor

Datele publicate de Eurostat referitoare la evoluţia PIB/locuitor în perioada 2005 – 2015 arată că ritmul de creştere al acestui indicator esenţial pentru nivelul de… Mai mult

12.11.2017

Când investițiile locale ajung dependente de interesele politice centrale. Studiu de caz – impactul PNDL 1 +2

de Victor Giosan 24.9.2017

În ultimii au fost în spațiul public multe discuții legate de administrația publică locală, de modul de finanțare a acesteia și de dezvoltarea în profil teritorial.

Cum funcționează, de fapt, administrația locală, care e capacitatea ei de a investi si în ibreresul cui curg marile politici bugetate la zeci de miliarde de euro? Pentru că e vorba de primele investiții publice pe care le vede și simte cetățeanul și primele care-i fac viața mai ușoară sau care, lipsind, i-o complică.

În contextul acestor întrebări este necesară o analiză a tendințelor mai profunde ce pot fi remarcate în cheltuirea resurselor financiare la nivel local și de aici identificarea unor concluzii despre cum funcționează administrația locală.

Analiza va cuprinde anii 2012-2016 pentru care există date de execuție bugetară definitivă și se va focaliza pe 3 teme:

  1. tendințe structurale în cheltuielile curente ale administrațiilor locale;00
  2. (ii) relația dintre cheltuielile de capital, indiferent de sursa de finanțare (națională sau fonduri europene) și cheltuielile corespunzătoare de operare și întreținere/mentenanță (O&M) și efectele asupra eficienței investițiilor; și
  3. (iii) impactul PNDL 1 și 2 atât asupra administrației locale cât și a asupra bugetului de stat.

În toată această perioadă cheltuielile administrației locale au variat între 7,5% și 8,6%, cu un maxim în 2015 – ceea ce înseamnă că ele reprezintă cam 25% din cheltuielile publice ale României.

Cum funcționează: înaite de orice investiție – cheltuielile rigide și cheltuoelile curente

Pentru a analiza rapid, dar și semnificativ, tendințele structurale ale cheltuielilor curente ale administrației locale vom urmări evoluția cheltuielilor rigide în cadrul cheltuielilor curente (operaționale) ale administrațiilor locale. Cheltuielile Rigide (CR) sunt acele cheltuieli care pot fi foarte greu (sau chiar deloc) ajustate în cazul unei reduceri a veniturilor și ele sunt formate din: cheltuieli de personal, cheltuieli de asistență socială, cheltuieli cu subvențiile și cheltuielile cu serviciul datoriei publice locale.

Cheltuielile Curente (CC) sunt toate cheltuielile care NU sunt de natura cheltuielilor de capital. Cu cât ponderea CR în CC este mai mare, cu atât flexibilitatea și adaptabilitatea administrațiilor locale scade, iar bugetele locale au tendința să reducă tot mai mult cheltuielile de investiții și cheltuielile de operare și întreținere/mentenanță (O&M), atunci când survine o criză a veniturilor (stagnare sau scădere).

Graficul 1 arată evoluția raportului CR/CC pentru perioada 2012-2016 și putem constata că acesta a crescut cu 5%-7% pentru diferitele tipuri de administrații locale: comune, orașe mici, municipii și consilii județene. Per total administrație locală creșterea este de 6%. Toate acestea s-au întâmplat înainte de explozia cheltuielilor cu personalul propriu din vara anului 2017 – ceea ce înseamnă că tensiunea din bugetele locale era deja mare și în creștere înainte de acest moment. În consecință disponibilitățile pentru alte tipuri de cheltuieli curente, mai flexibile – cheltuielile O&M de exemplu – sau pentru cheltuieli de capital (INVESTIȚIILE), scad încă din 2012, iar politicile anului 2017 nu vor face decât ca acest fenomen să se amplifice.

Grafic 1

În acest context este interesant să analizam relația dintre cheltuielile de capital și cheltuielile de operare și întreținere/mentenanță (O&M) – ambele făcând parte din categoria cheltuielilor flexibile din orice tip de buget.

Investițiile administrației în cheltuiala generală

Pentru a evidenția această relație voi folosi indicatorul pus la punct de profesorul Graham Glenday (Indicatorul Glenday), în cadrul unei asistențe tehnice oferite de Banca Mondială Ministerului Dezvoltării Regionale în 2013, definit ca raport între totalul cheltuielilor de investiții, indiferent de sursa de finanțare, pe de-o parte și veniturile ne-condiționate (pot fi folosite pentru orice destinație), plus granturile UE pe de altă parte1. Potrivit aprecierilor din raportul menționat bazat pe practicile internaționale2, raportul optim pentru țările mediu dezvoltate, între totalul cheltuielilor de capital, indiferent de sursele de finanțare, și resursele ne-condiționate disponibile este de maxim 1/3 (33%). De aceea raportul menționat al Băncii Mondiale recomanda ca autoritățile locale care aveau un raport de peste 50%, pentru o perioadă de 3-4 ani, al cheltuielilor de capital în veniturile necondiționate plus granturile UE, să fie neeligibile pentru proiectele din POR 2014-2020.

Cu cât Indicatorul Glenday este mai mare cu atât spațiul fiscal, din care pot fi acoperite cheltuielile de O&M absolut necesare pentru atingerea eficienței investițiilor publice, este mai MIC. Cu alte cuvinte în condițiile unui flux investițional important, mai ales indus din afara spațiul fiscal intern (cum este cazul granturilor UE) este foarte important ca beneficiarii să fie foarte atenți cu resursele disponibile pentru cheltuielile de O&M, care trebuie întotdeauna asigurate din resurse interne. Altfel, proiectele de investiții se realizează, dar ele fie nu pot fi folosite la deplina lor capacitate, fie se degradează.

Ce constatăm din Graficul 2, de mai jos? Valorile sunt foarte mari, ceea ce reflectă o limitare foarte mare a capacității administrației publice locale (APL) de a acoperi în mod corespunzător cheltuielile de O&M. Pe categorii de APL numai municipiile pentru anii 2013-2016 și consiliile județene pentru 2016 au avut valori acceptabile ale Indicatorului Glenday (sub 50% și chiar sub 33%). Se constată o scădere a presiunii cheltuielilor de capital în 2016 ca urmare a finalizării proiectelor europene din exercițiul 2007-2013, cu excepția comunelor, unde Indicatorul Glenday are valori uriașe și în continuă creștere – una din cauze fiind, așa cum vom vedea și PNDL 1. Rezultatele confirmă analize mai vechi care arătau, în special pentru comune și orașe mici, că spațiul fiscal este foarte redus pentru a permite o dezvoltare susținută și durabilă.

Grafic 2

Cum au ajuns investițiile administrației locale mai mari decât cele ale administrației centrale

Al treilea subiect al analizei de față se referă la impactul PNDL 1+2 asupra bugetelor locale și el este reflectat de următoarele 3 grafice.

În Graficul 3 putem vedea evoluția divergentă a cheltuielilor de capital din resurse naționale (ca ponderi în PIB), realizate de administrația centrală și cea locală împreună cu efectul PNDL 1 asupra celei de-a doua categorii. În timp ce investițiile din surse naționale ale administrației centrale au scăzut permanent, cele ale administrației locale, după o scădere importantă în 2013, au revenit în 2016 la nivelul din 2012, evident cu sprijinul PNDL 1, care a reprezentat în 2015 și 2016 aproximativ 0,4% din PIB. Astfel în 2016 administrația locală a avut cheltuieli de capital din resurse naționale MAI MARI decât administrația centrală – ceea ce este mai mult decât un paradox pentru un stat nu foarte descentralizat ca România.

Graficul 4 ne arată cheltuielile efective ale bugetului de stat pentru PNDL 1 și ponderea lor în cheltuielile de capital din surse naționale ale administrației publice locale – momentul de maxim este 2015 unde ponderea PNDL 1 este 36,77%.

În aceste condiții este evident că evitarea prăbușirii cheltuielilor de capital din surse naționale la nivelul APL se datorează exclusiv PNDL 1 și că acest lucru s-a făcut prin transfer de resurse de la nivel național – deci prăbușirea cheltuielilor de capital din resurse naționale ale administrației centrale se datorează ȘI PNDL 1.

Cu privire la eficiența proiectelor finanțate prin PNDL 1 și a modului în care sunt/au fost administrate a scris Curtea de Conturi un raport de audit pentru perioada 2013-2014 foarte critic și nu mai insist.

Graficul 5 este poate cel mai interesant: el arată pe de-o parte volumul cheltuielilor de capital din resurse naționale ale APL pe întreaga perioadă 2012-2016, de aproximativ 40,7 miliarde RON;

nivelul total al cheltuielilor bugetului de stat cu PNDL 1 pe perioada 2013-2016, de aproximativ 8,2 miliarde RON;

și creditele de angajament rămase în PNDL 1 pentru perioada 2017-2019: 10,58 miliarde RON și cele generate până acum de PNDL 2 pentru perioada 2017-2020 de 29,98 miliarde RON.

Este de remarcat că toate creditele de angajament ale PNDL 1+2 pentru 2017-2020 sunt practic egale cu volumul total al cheltuielilor de capital ale administrației locale pe perioada 2012-2016 și reprezintă 5,33% din PIB-ul anului 2016 sau aproximativ 20% din veniturile fiscale anuale ale României!!!

Totodată aceste credite de angajament depășesc de 5 ori cheltuielile bugetare efective din PNDL 1 între 2013-2016.

Grafic 3

Grafic 4

Grafic 5

Concluziile: Modelul Sisif de investiții

  1. Structura de cheltuieli curente ale administrației publice locale s-a înrăutățit vizibil în perioada 2012-2016, prin creșterea ponderii cheltuielilor rigide, chiar înainte de implementarea politicilor anului 2017, care au dus la o creștere spectaculoasă a salariilor în administrația locală. Acest lucru reduce dramatic resursele interne disponibile ale APL pentru finanțarea autonomă a unor proiecte viitoare de investiții și mai ales pentru asigurarea unei operări și întrețineri corespunzătoare a acestora și a celor deja realizate, indiferent de sursele de finanțare.
  1. Evoluția Indicatorului Glenday arată că spațiul fiscal existent pentru finanțarea cheltuielilor de O&M, absolut necesare pentru ca proiectele de investiții să fie realmente eficiente și eficace, este foarte limitat. Coroborând acest fapt cu fenomenul creșterii ponderii cheltuielilor rigide, putem spune clar că există riscul major ca proiectele de investiții, indiferent de sursa de finanțare, deja finalizate, în curs, sau care vor începe, să nu poată fi susținute de cheltuieli de O&M la un nivel minimal. Modelul de investiții à la Sisif – realizăm un obiectiv, dar nu-l putem opera sau întreține și atunci el se degradează, iar după câțiva ani investim din nou în refacerea aceluiași obiectiv și tot așa o luăm mereu de la capăt – se va consolida și mai mult. El este deja prezent, mai ales în infrastructura locală și sunt prezente toate condițiile pentru ca el să se generalizeze. Situația cea mai dramatică este la nivelul comunelor și orașelor mici, și chiar la nivelul consiliilor județene.
  1. Reducerea permanentă a spațiului fiscal al administrației publice locale disponibil pentru cheltuieli de capital autonome (rezultat al unui excedent operațional la nivelul bugetului local) va conduce la dependența aproape totală de proiectele finanțate prin PNLD 1+2, unde alocările sunt făcute pe baza unor criterii minimale și foarte vagi, iar calitatea proiectelor foarte discutabilă. Efectele vor fi și pe linia risipei: finanțarea unor proiecte slabe sau inutile, dar și pe linia creșterii dependenței de factorul politic, deoarece este evident că modul de funcționare al PNDL 1+2 este sub influența acestuia.
  1. Creditele de angajament generate de PNDL 1+2 pentru perioada 2017-2020 vor pune o mare presiune pe bugetul de stat, deoarece volumul lor este cu mult peste ceea ce s-a mai practicat până acum și pentru că evenimentele ultimelor luni arată deja o lipsa acută de resurse bugetare la nivel central.
    Efectul probabil va fi crearea unui volum uriaș de arierate la nivelul administrației publice locale cu efecte devastatoare pe mai multe planuri:
    -presiuni mari pe deficitul bugetar; faliment al multor firme private implicate în derularea proiectelor din PNDL 1+2;
    -risipa fondurilor deoarece în actualul context, firmele care se implică în derularea acestor proiecte de investiții vor introduce în prețurile de ofertă la licitații și riscul de neplată la timp sau deloc și va interveni un fel de ”ruletă rusească” în care scopul final fericit este ceea ce în limbaj popular se numește ”a trage tunuri”.
    Probabil ca numai câteva firme ”alese” vor avea această șansă, restul vor îngroșa numărul celor în incapacitate de plată.

***

1 Vezi pag. 239, para 497-498 din ”Technical Assistance for the Identification of Project Selection Models

– Second Intermediary Report” – 18 Octombrie 2013, Banca Mondială

2 Sandeep Bhattacharya, Fernando Fernholz, Graham Glenday and Richard Hemming,Study on Counter-cyclical Policies: Role of Public Investment to Stimulate Demand,” Report Prepared for Public Sector and Governance Unit,

Latin-America and the Caribbean Unit of World Bank, October 31, 2012

***

Vistor Giosan este consultant international în management public

Mergeți în homepage ›

Publicat la data de 24.9.2017

Un raspuns

  1. Dan Ghergut
    13.12.2017, 11:54 am

    Astfel de analize sunt in mica masura in atentia publica si in atentia decidentilor. Concluziile din articol arata, inca o data, ca in cazul deciziilor de investitii nu se urmeaza riguros proceduri, iar studiile de impact nu numai ca nu exista, nici nu se gandesc sa le faca.

Lăsați un comentariu


Stiri

Legile Justiției / Protestele iau noi forme: Flashmob cu geamantane, la Sibiu, și cu ochii acoperiți – la București

Vladimir Ionescu

Protestele față de modificarea legilor Justiției continuă în marile orașe – cu mai puține persoane prezente (din cauza vremii), dar sub noi forme. La Sibiu,… Mai mult

Stiri

Austria / Acțiuni pentru ridicarea sancțiunilor impuse Rusiei în programul de guvernare 2017-2022

Iulian Soare

Noul guvern al Austriei va întreprinde acţiuni în Europa pentru a ridica sancţiunile impuse Rusiei ca urmare a conflictului din estul Ucrainei, potrivit programului de… Mai mult

Stiri

ArcelorMittal Galaţi a contestat licitația pentru construcția BRUA

Vladimir Ionescu

ArcelorMittal Galaţi a contestat în instanţă licitaţia pentru desemnarea constructorului gazoductului BRUA, după ce a fost eliminată din lipsa unui document care nu era relevant… Mai mult

Stiri

Proiect / Ministerul Finanțelor caută 8 miliarde euro – programul de emisiuni de titluri de stat va fi suplimentat

Vladimir Ionescu

Ministerul Finanţelor Publice intenționează să emită euroobligaţiuni în valoare de aproximativ 8 miliarde de euro (echivalent) pentru perioada 2018 – 2019, în contextul implementării planului… Mai mult

Stiri

Consiliul European pentru Relaţii Externe: China și-a intensificat relațiile cu statele ECE, iar pentru atingerea intereselor sale, ignoră adesea normele comunitare

Iulian Soare

China a devenit din ce în ce mai “prezentă” şi “influentă” în spaţiul Uniunii Europene, intensificându-și relaţiile în principal cu ţări central şi est-europene, concentrându-se… Mai mult

Europa

Praga / Reuniune a liderilor extremiști europeni

Iulian Soare

Reprezentanți ai partidelor antiimigrație din 10 state europene s-au întâlnit sâmbătă la Praga, la o reuniune desfășurată în spatele ușilor închise, scrie prea internațională. Conferința… Mai mult

Europa

Austria / Extrema dreaptă intră la guvernare și ar putea obține portofolii-cheie: Internele, Apărarea și Externele

Iulian Soare

Liderul conservator Sebastian Kurz a ajuns sâmbătă la un acord cu Partidul Libertăţii (FPO), formațiune a extremei drepte, pentru formarea coaliției guvernamentale. Dacă acordul va… Mai mult