Chestiunea

Adevăratul sabotaj al dezvoltării: activitatea în Cercetare s-a prăbușit. Odată cu creșterea numărului de doctorate

România este singura țară din regiune care a înregistrat o scădere a numărului de cercetători,  în perioada 2005 – 2015. În timp ce în Ungaria,… Mai mult

01.08.2018

Analiză

România vulnerabilă: Structura exporturilor româneşti le expune la riscuri. Nu există strategii realiste

Exporturile româneşti sunt prea puţin diversificate, astfel încât au o rezistență mică la variațiile de cerere rezultate din evoluția ciclului economic. Dezvoltarea exporturilor auto, sau mai… Mai mult

31.07.2018

La obiect

Băncile nu riscă pentru credite decât depozitele atrase. Românii preferă încă să-şi plaseze economiile în pierdere

Băncile preferă să nu rişte decât economiile populaţiei şi ale firmelor pentru finanţarea economiei prin credite. În schimb, profitabilitatea băncilor este în creştere considerabilă, inclusiv… Mai mult

31.07.2018

La obiect

București, rectificare bugetară pe 2 miliarde de euro. Ordinea priorităților: PR personal, circ, biserică, mici cadouri, pâine, dezvoltare

Consiliului General al Municipiului Bucureşti (CGMB) a aprobat joi o rectificare bugetară, ocazie cu care a decis să finanțeze noi proiecte pentru București. Capitala are… Mai mult

28.07.2018

Când investițiile locale ajung dependente de interesele politice centrale. Studiu de caz – impactul PNDL 1 +2

de Victor Giosan 24.9.2017

În ultimii au fost în spațiul public multe discuții legate de administrația publică locală, de modul de finanțare a acesteia și de dezvoltarea în profil teritorial.

Cum funcționează, de fapt, administrația locală, care e capacitatea ei de a investi si în ibreresul cui curg marile politici bugetate la zeci de miliarde de euro? Pentru că e vorba de primele investiții publice pe care le vede și simte cetățeanul și primele care-i fac viața mai ușoară sau care, lipsind, i-o complică.

În contextul acestor întrebări este necesară o analiză a tendințelor mai profunde ce pot fi remarcate în cheltuirea resurselor financiare la nivel local și de aici identificarea unor concluzii despre cum funcționează administrația locală.

Analiza va cuprinde anii 2012-2016 pentru care există date de execuție bugetară definitivă și se va focaliza pe 3 teme:

  1. tendințe structurale în cheltuielile curente ale administrațiilor locale;00
  2. (ii) relația dintre cheltuielile de capital, indiferent de sursa de finanțare (națională sau fonduri europene) și cheltuielile corespunzătoare de operare și întreținere/mentenanță (O&M) și efectele asupra eficienței investițiilor; și
  3. (iii) impactul PNDL 1 și 2 atât asupra administrației locale cât și a asupra bugetului de stat.

În toată această perioadă cheltuielile administrației locale au variat între 7,5% și 8,6%, cu un maxim în 2015 – ceea ce înseamnă că ele reprezintă cam 25% din cheltuielile publice ale României.

Cum funcționează: înaite de orice investiție – cheltuielile rigide și cheltuoelile curente

Pentru a analiza rapid, dar și semnificativ, tendințele structurale ale cheltuielilor curente ale administrației locale vom urmări evoluția cheltuielilor rigide în cadrul cheltuielilor curente (operaționale) ale administrațiilor locale. Cheltuielile Rigide (CR) sunt acele cheltuieli care pot fi foarte greu (sau chiar deloc) ajustate în cazul unei reduceri a veniturilor și ele sunt formate din: cheltuieli de personal, cheltuieli de asistență socială, cheltuieli cu subvențiile și cheltuielile cu serviciul datoriei publice locale.

Cheltuielile Curente (CC) sunt toate cheltuielile care NU sunt de natura cheltuielilor de capital. Cu cât ponderea CR în CC este mai mare, cu atât flexibilitatea și adaptabilitatea administrațiilor locale scade, iar bugetele locale au tendința să reducă tot mai mult cheltuielile de investiții și cheltuielile de operare și întreținere/mentenanță (O&M), atunci când survine o criză a veniturilor (stagnare sau scădere).

Graficul 1 arată evoluția raportului CR/CC pentru perioada 2012-2016 și putem constata că acesta a crescut cu 5%-7% pentru diferitele tipuri de administrații locale: comune, orașe mici, municipii și consilii județene. Per total administrație locală creșterea este de 6%. Toate acestea s-au întâmplat înainte de explozia cheltuielilor cu personalul propriu din vara anului 2017 – ceea ce înseamnă că tensiunea din bugetele locale era deja mare și în creștere înainte de acest moment. În consecință disponibilitățile pentru alte tipuri de cheltuieli curente, mai flexibile – cheltuielile O&M de exemplu – sau pentru cheltuieli de capital (INVESTIȚIILE), scad încă din 2012, iar politicile anului 2017 nu vor face decât ca acest fenomen să se amplifice.

Grafic 1

În acest context este interesant să analizam relația dintre cheltuielile de capital și cheltuielile de operare și întreținere/mentenanță (O&M) – ambele făcând parte din categoria cheltuielilor flexibile din orice tip de buget.

Investițiile administrației în cheltuiala generală

Pentru a evidenția această relație voi folosi indicatorul pus la punct de profesorul Graham Glenday (Indicatorul Glenday), în cadrul unei asistențe tehnice oferite de Banca Mondială Ministerului Dezvoltării Regionale în 2013, definit ca raport între totalul cheltuielilor de investiții, indiferent de sursa de finanțare, pe de-o parte și veniturile ne-condiționate (pot fi folosite pentru orice destinație), plus granturile UE pe de altă parte1. Potrivit aprecierilor din raportul menționat bazat pe practicile internaționale2, raportul optim pentru țările mediu dezvoltate, între totalul cheltuielilor de capital, indiferent de sursele de finanțare, și resursele ne-condiționate disponibile este de maxim 1/3 (33%). De aceea raportul menționat al Băncii Mondiale recomanda ca autoritățile locale care aveau un raport de peste 50%, pentru o perioadă de 3-4 ani, al cheltuielilor de capital în veniturile necondiționate plus granturile UE, să fie neeligibile pentru proiectele din POR 2014-2020.

Cu cât Indicatorul Glenday este mai mare cu atât spațiul fiscal, din care pot fi acoperite cheltuielile de O&M absolut necesare pentru atingerea eficienței investițiilor publice, este mai MIC. Cu alte cuvinte în condițiile unui flux investițional important, mai ales indus din afara spațiul fiscal intern (cum este cazul granturilor UE) este foarte important ca beneficiarii să fie foarte atenți cu resursele disponibile pentru cheltuielile de O&M, care trebuie întotdeauna asigurate din resurse interne. Altfel, proiectele de investiții se realizează, dar ele fie nu pot fi folosite la deplina lor capacitate, fie se degradează.

Ce constatăm din Graficul 2, de mai jos? Valorile sunt foarte mari, ceea ce reflectă o limitare foarte mare a capacității administrației publice locale (APL) de a acoperi în mod corespunzător cheltuielile de O&M. Pe categorii de APL numai municipiile pentru anii 2013-2016 și consiliile județene pentru 2016 au avut valori acceptabile ale Indicatorului Glenday (sub 50% și chiar sub 33%). Se constată o scădere a presiunii cheltuielilor de capital în 2016 ca urmare a finalizării proiectelor europene din exercițiul 2007-2013, cu excepția comunelor, unde Indicatorul Glenday are valori uriașe și în continuă creștere – una din cauze fiind, așa cum vom vedea și PNDL 1. Rezultatele confirmă analize mai vechi care arătau, în special pentru comune și orașe mici, că spațiul fiscal este foarte redus pentru a permite o dezvoltare susținută și durabilă.

Grafic 2

Cum au ajuns investițiile administrației locale mai mari decât cele ale administrației centrale

Al treilea subiect al analizei de față se referă la impactul PNDL 1+2 asupra bugetelor locale și el este reflectat de următoarele 3 grafice.

În Graficul 3 putem vedea evoluția divergentă a cheltuielilor de capital din resurse naționale (ca ponderi în PIB), realizate de administrația centrală și cea locală împreună cu efectul PNDL 1 asupra celei de-a doua categorii. În timp ce investițiile din surse naționale ale administrației centrale au scăzut permanent, cele ale administrației locale, după o scădere importantă în 2013, au revenit în 2016 la nivelul din 2012, evident cu sprijinul PNDL 1, care a reprezentat în 2015 și 2016 aproximativ 0,4% din PIB. Astfel în 2016 administrația locală a avut cheltuieli de capital din resurse naționale MAI MARI decât administrația centrală – ceea ce este mai mult decât un paradox pentru un stat nu foarte descentralizat ca România.

Graficul 4 ne arată cheltuielile efective ale bugetului de stat pentru PNDL 1 și ponderea lor în cheltuielile de capital din surse naționale ale administrației publice locale – momentul de maxim este 2015 unde ponderea PNDL 1 este 36,77%.

În aceste condiții este evident că evitarea prăbușirii cheltuielilor de capital din surse naționale la nivelul APL se datorează exclusiv PNDL 1 și că acest lucru s-a făcut prin transfer de resurse de la nivel național – deci prăbușirea cheltuielilor de capital din resurse naționale ale administrației centrale se datorează ȘI PNDL 1.

Cu privire la eficiența proiectelor finanțate prin PNDL 1 și a modului în care sunt/au fost administrate a scris Curtea de Conturi un raport de audit pentru perioada 2013-2014 foarte critic și nu mai insist.

Graficul 5 este poate cel mai interesant: el arată pe de-o parte volumul cheltuielilor de capital din resurse naționale ale APL pe întreaga perioadă 2012-2016, de aproximativ 40,7 miliarde RON;

nivelul total al cheltuielilor bugetului de stat cu PNDL 1 pe perioada 2013-2016, de aproximativ 8,2 miliarde RON;

și creditele de angajament rămase în PNDL 1 pentru perioada 2017-2019: 10,58 miliarde RON și cele generate până acum de PNDL 2 pentru perioada 2017-2020 de 29,98 miliarde RON.

Este de remarcat că toate creditele de angajament ale PNDL 1+2 pentru 2017-2020 sunt practic egale cu volumul total al cheltuielilor de capital ale administrației locale pe perioada 2012-2016 și reprezintă 5,33% din PIB-ul anului 2016 sau aproximativ 20% din veniturile fiscale anuale ale României!!!

Totodată aceste credite de angajament depășesc de 5 ori cheltuielile bugetare efective din PNDL 1 între 2013-2016.

Grafic 3

Grafic 4

Grafic 5

Concluziile: Modelul Sisif de investiții

  1. Structura de cheltuieli curente ale administrației publice locale s-a înrăutățit vizibil în perioada 2012-2016, prin creșterea ponderii cheltuielilor rigide, chiar înainte de implementarea politicilor anului 2017, care au dus la o creștere spectaculoasă a salariilor în administrația locală. Acest lucru reduce dramatic resursele interne disponibile ale APL pentru finanțarea autonomă a unor proiecte viitoare de investiții și mai ales pentru asigurarea unei operări și întrețineri corespunzătoare a acestora și a celor deja realizate, indiferent de sursele de finanțare.
  1. Evoluția Indicatorului Glenday arată că spațiul fiscal existent pentru finanțarea cheltuielilor de O&M, absolut necesare pentru ca proiectele de investiții să fie realmente eficiente și eficace, este foarte limitat. Coroborând acest fapt cu fenomenul creșterii ponderii cheltuielilor rigide, putem spune clar că există riscul major ca proiectele de investiții, indiferent de sursa de finanțare, deja finalizate, în curs, sau care vor începe, să nu poată fi susținute de cheltuieli de O&M la un nivel minimal. Modelul de investiții à la Sisif – realizăm un obiectiv, dar nu-l putem opera sau întreține și atunci el se degradează, iar după câțiva ani investim din nou în refacerea aceluiași obiectiv și tot așa o luăm mereu de la capăt – se va consolida și mai mult. El este deja prezent, mai ales în infrastructura locală și sunt prezente toate condițiile pentru ca el să se generalizeze. Situația cea mai dramatică este la nivelul comunelor și orașelor mici, și chiar la nivelul consiliilor județene.
  1. Reducerea permanentă a spațiului fiscal al administrației publice locale disponibil pentru cheltuieli de capital autonome (rezultat al unui excedent operațional la nivelul bugetului local) va conduce la dependența aproape totală de proiectele finanțate prin PNLD 1+2, unde alocările sunt făcute pe baza unor criterii minimale și foarte vagi, iar calitatea proiectelor foarte discutabilă. Efectele vor fi și pe linia risipei: finanțarea unor proiecte slabe sau inutile, dar și pe linia creșterii dependenței de factorul politic, deoarece este evident că modul de funcționare al PNDL 1+2 este sub influența acestuia.
  1. Creditele de angajament generate de PNDL 1+2 pentru perioada 2017-2020 vor pune o mare presiune pe bugetul de stat, deoarece volumul lor este cu mult peste ceea ce s-a mai practicat până acum și pentru că evenimentele ultimelor luni arată deja o lipsa acută de resurse bugetare la nivel central.
    Efectul probabil va fi crearea unui volum uriaș de arierate la nivelul administrației publice locale cu efecte devastatoare pe mai multe planuri:
    -presiuni mari pe deficitul bugetar; faliment al multor firme private implicate în derularea proiectelor din PNDL 1+2;
    -risipa fondurilor deoarece în actualul context, firmele care se implică în derularea acestor proiecte de investiții vor introduce în prețurile de ofertă la licitații și riscul de neplată la timp sau deloc și va interveni un fel de ”ruletă rusească” în care scopul final fericit este ceea ce în limbaj popular se numește ”a trage tunuri”.
    Probabil ca numai câteva firme ”alese” vor avea această șansă, restul vor îngroșa numărul celor în incapacitate de plată.

***

1 Vezi pag. 239, para 497-498 din ”Technical Assistance for the Identification of Project Selection Models

– Second Intermediary Report” – 18 Octombrie 2013, Banca Mondială

2 Sandeep Bhattacharya, Fernando Fernholz, Graham Glenday and Richard Hemming,Study on Counter-cyclical Policies: Role of Public Investment to Stimulate Demand,” Report Prepared for Public Sector and Governance Unit,

Latin-America and the Caribbean Unit of World Bank, October 31, 2012

***

Vistor Giosan este consultant international în management public

Mergeți în homepage ›

Publicat la data de 24.9.2017

Un raspuns

  1. Dan Ghergut
    13.12.2017, 11:54 am

    Astfel de analize sunt in mica masura in atentia publica si in atentia decidentilor. Concluziile din articol arata, inca o data, ca in cazul deciziilor de investitii nu se urmeaza riguros proceduri, iar studiile de impact nu numai ca nu exista, nici nu se gandesc sa le faca.

Lăsați un comentariu


Stiri

Primăria Cluj-Napoca cumpără tramvaie de la Astra Vagoane Arad de 170 mil. lei

Vladimir Ionescu

Primăria Municipiului Cluj-Napoca a atribuit companiei Astra Vagoane Arad contractul de livrare a 22 de tramvaie noi, pentru 170,17 milioane lei (36,6 milioane euro). Contractul fusese… Mai mult

Stiri

Financial Times: Spectrul corupției sporește temerile UE privind statul de drept în România

Iulian Soare

Recentele evenimente, inclusiv violențele jandarmeriei de săptămâna trecută împotriva protestatarilor anticorupție din București, stârnesc îndoiala printre guvernele vest-europene și autoritățile europene în privința statului de… Mai mult

Stiri

Bruxelles: Schema europeană de ajutor de criză nu poate fi accesată de fermierii români afectaţi de pesta porcină

Iulian Soare

Schema europeană de ajutor de criză nu poate fi accesată de fermierii români afectaţi de pesta porcină africană, pentru că reprezintă o „măsură de ultim… Mai mult

Stiri

Transelectrica a dat în judecată ANRE reclamând prejudicii de 138 mil. lei după scăderea tarifului de transport

Adrian N Ionescu

Transelectrica a dat în judecată Autoritatea Naţională de Reglementare în domeniul Energiei (ANRE) pentru modul de calcul al tarifului de transport al energiei electrice și… Mai mult

Stiri

SUA au sancționat firme ruse și chineze pentru încălcarea embargoului împotriva Coreei de Nord

Iulian Soare

Statele Unite au introdus sancţiuni împotriva unor firme din Rusia şi China, acuzate de Washington că ar fi interacţionat cu nave nord-coreene şi ar fi… Mai mult

Stiri

Rusia – demonstrație de forță în Marea Neagră: Exerciții cu muniție de război ale unei fregate, după raiduri cu bombardiere

Iulian Soare

Fregata Amiral Grigorovici a efectuat un exerciţiu de trageri cu muniţie de război în Marea Neagră, nu mult  după ce bombardiere rusești fuseseră interceptatede avioane de… Mai mult

Stiri

Guvernul Italiei reziliază contractul concesionarului autostrăzii prăbușite în Genova: acțiunile Atlantia au scăzut cu peste 24%

Iulian Soare

Acţiunile grupului italian Atlantia au înregistrat joi o scădere de peste 24% la bursa de la Milano, după ce guvernul italian a început procedurile de… Mai mult