Când investițiile locale ajung dependente de interesele politice centrale. Studiu de caz – impactul PNDL 1 +2

de Victor Giosan | 24.9.2017 .

În ultimii au fost în spațiul public multe discuții legate de administrația publică locală, de modul de finanțare a acesteia și de dezvoltarea în profil teritorial.

Cum funcționează, de fapt, administrația locală, care e capacitatea ei de a investi si în ibreresul cui curg marile politici bugetate la zeci de miliarde de euro? Pentru că e vorba de primele investiții publice pe care le vede și simte cetățeanul și primele care-i fac viața mai ușoară sau care, lipsind, i-o complică.

În contextul acestor întrebări este necesară o analiză a tendințelor mai profunde ce pot fi remarcate în cheltuirea resurselor financiare la nivel local și de aici identificarea unor concluzii despre cum funcționează administrația locală.

Analiza va cuprinde anii 2012-2016 pentru care există date de execuție bugetară definitivă și se va focaliza pe 3 teme:

  1. tendințe structurale în cheltuielile curente ale administrațiilor locale;00
  2. (ii) relația dintre cheltuielile de capital, indiferent de sursa de finanțare (națională sau fonduri europene) și cheltuielile corespunzătoare de operare și întreținere/mentenanță (O&M) și efectele asupra eficienței investițiilor; și
  3. (iii) impactul PNDL 1 și 2 atât asupra administrației locale cât și a asupra bugetului de stat.

În toată această perioadă cheltuielile administrației locale au variat între 7,5% și 8,6%, cu un maxim în 2015 – ceea ce înseamnă că ele reprezintă cam 25% din cheltuielile publice ale României.

Cum funcționează: înaite de orice investiție – cheltuielile rigide și cheltuoelile curente

Pentru a analiza rapid, dar și semnificativ, tendințele structurale ale cheltuielilor curente ale administrației locale vom urmări evoluția cheltuielilor rigide în cadrul cheltuielilor curente (operaționale) ale administrațiilor locale. Cheltuielile Rigide (CR) sunt acele cheltuieli care pot fi foarte greu (sau chiar deloc) ajustate în cazul unei reduceri a veniturilor și ele sunt formate din: cheltuieli de personal, cheltuieli de asistență socială, cheltuieli cu subvențiile și cheltuielile cu serviciul datoriei publice locale.

Cheltuielile Curente (CC) sunt toate cheltuielile care NU sunt de natura cheltuielilor de capital. Cu cât ponderea CR în CC este mai mare, cu atât flexibilitatea și adaptabilitatea administrațiilor locale scade, iar bugetele locale au tendința să reducă tot mai mult cheltuielile de investiții și cheltuielile de operare și întreținere/mentenanță (O&M), atunci când survine o criză a veniturilor (stagnare sau scădere).

Graficul 1 arată evoluția raportului CR/CC pentru perioada 2012-2016 și putem constata că acesta a crescut cu 5%-7% pentru diferitele tipuri de administrații locale: comune, orașe mici, municipii și consilii județene. Per total administrație locală creșterea este de 6%. Toate acestea s-au întâmplat înainte de explozia cheltuielilor cu personalul propriu din vara anului 2017 – ceea ce înseamnă că tensiunea din bugetele locale era deja mare și în creștere înainte de acest moment. În consecință disponibilitățile pentru alte tipuri de cheltuieli curente, mai flexibile – cheltuielile O&M de exemplu – sau pentru cheltuieli de capital (INVESTIȚIILE), scad încă din 2012, iar politicile anului 2017 nu vor face decât ca acest fenomen să se amplifice.

Grafic 1

În acest context este interesant să analizam relația dintre cheltuielile de capital și cheltuielile de operare și întreținere/mentenanță (O&M) – ambele făcând parte din categoria cheltuielilor flexibile din orice tip de buget.

Investițiile administrației în cheltuiala generală

Pentru a evidenția această relație voi folosi indicatorul pus la punct de profesorul Graham Glenday (Indicatorul Glenday), în cadrul unei asistențe tehnice oferite de Banca Mondială Ministerului Dezvoltării Regionale în 2013, definit ca raport între totalul cheltuielilor de investiții, indiferent de sursa de finanțare, pe de-o parte și veniturile ne-condiționate (pot fi folosite pentru orice destinație), plus granturile UE pe de altă parte1. Potrivit aprecierilor din raportul menționat bazat pe practicile internaționale2, raportul optim pentru țările mediu dezvoltate, între totalul cheltuielilor de capital, indiferent de sursele de finanțare, și resursele ne-condiționate disponibile este de maxim 1/3 (33%). De aceea raportul menționat al Băncii Mondiale recomanda ca autoritățile locale care aveau un raport de peste 50%, pentru o perioadă de 3-4 ani, al cheltuielilor de capital în veniturile necondiționate plus granturile UE, să fie neeligibile pentru proiectele din POR 2014-2020.

Cu cât Indicatorul Glenday este mai mare cu atât spațiul fiscal, din care pot fi acoperite cheltuielile de O&M absolut necesare pentru atingerea eficienței investițiilor publice, este mai MIC. Cu alte cuvinte în condițiile unui flux investițional important, mai ales indus din afara spațiul fiscal intern (cum este cazul granturilor UE) este foarte important ca beneficiarii să fie foarte atenți cu resursele disponibile pentru cheltuielile de O&M, care trebuie întotdeauna asigurate din resurse interne. Altfel, proiectele de investiții se realizează, dar ele fie nu pot fi folosite la deplina lor capacitate, fie se degradează.

Ce constatăm din Graficul 2, de mai jos? Valorile sunt foarte mari, ceea ce reflectă o limitare foarte mare a capacității administrației publice locale (APL) de a acoperi în mod corespunzător cheltuielile de O&M. Pe categorii de APL numai municipiile pentru anii 2013-2016 și consiliile județene pentru 2016 au avut valori acceptabile ale Indicatorului Glenday (sub 50% și chiar sub 33%). Se constată o scădere a presiunii cheltuielilor de capital în 2016 ca urmare a finalizării proiectelor europene din exercițiul 2007-2013, cu excepția comunelor, unde Indicatorul Glenday are valori uriașe și în continuă creștere – una din cauze fiind, așa cum vom vedea și PNDL 1. Rezultatele confirmă analize mai vechi care arătau, în special pentru comune și orașe mici, că spațiul fiscal este foarte redus pentru a permite o dezvoltare susținută și durabilă.

Grafic 2

Cum au ajuns investițiile administrației locale mai mari decât cele ale administrației centrale

Al treilea subiect al analizei de față se referă la impactul PNDL 1+2 asupra bugetelor locale și el este reflectat de următoarele 3 grafice.

În Graficul 3 putem vedea evoluția divergentă a cheltuielilor de capital din resurse naționale (ca ponderi în PIB), realizate de administrația centrală și cea locală împreună cu efectul PNDL 1 asupra celei de-a doua categorii. În timp ce investițiile din surse naționale ale administrației centrale au scăzut permanent, cele ale administrației locale, după o scădere importantă în 2013, au revenit în 2016 la nivelul din 2012, evident cu sprijinul PNDL 1, care a reprezentat în 2015 și 2016 aproximativ 0,4% din PIB. Astfel în 2016 administrația locală a avut cheltuieli de capital din resurse naționale MAI MARI decât administrația centrală – ceea ce este mai mult decât un paradox pentru un stat nu foarte descentralizat ca România.

Graficul 4 ne arată cheltuielile efective ale bugetului de stat pentru PNDL 1 și ponderea lor în cheltuielile de capital din surse naționale ale administrației publice locale – momentul de maxim este 2015 unde ponderea PNDL 1 este 36,77%.

În aceste condiții este evident că evitarea prăbușirii cheltuielilor de capital din surse naționale la nivelul APL se datorează exclusiv PNDL 1 și că acest lucru s-a făcut prin transfer de resurse de la nivel național – deci prăbușirea cheltuielilor de capital din resurse naționale ale administrației centrale se datorează ȘI PNDL 1.

Cu privire la eficiența proiectelor finanțate prin PNDL 1 și a modului în care sunt/au fost administrate a scris Curtea de Conturi un raport de audit pentru perioada 2013-2014 foarte critic și nu mai insist.

Graficul 5 este poate cel mai interesant: el arată pe de-o parte volumul cheltuielilor de capital din resurse naționale ale APL pe întreaga perioadă 2012-2016, de aproximativ 40,7 miliarde RON;

nivelul total al cheltuielilor bugetului de stat cu PNDL 1 pe perioada 2013-2016, de aproximativ 8,2 miliarde RON;

și creditele de angajament rămase în PNDL 1 pentru perioada 2017-2019: 10,58 miliarde RON și cele generate până acum de PNDL 2 pentru perioada 2017-2020 de 29,98 miliarde RON.

Este de remarcat că toate creditele de angajament ale PNDL 1+2 pentru 2017-2020 sunt practic egale cu volumul total al cheltuielilor de capital ale administrației locale pe perioada 2012-2016 și reprezintă 5,33% din PIB-ul anului 2016 sau aproximativ 20% din veniturile fiscale anuale ale României!!!

Totodată aceste credite de angajament depășesc de 5 ori cheltuielile bugetare efective din PNDL 1 între 2013-2016.

Grafic 3

Grafic 4

Grafic 5

Concluziile: Modelul Sisif de investiții

  1. Structura de cheltuieli curente ale administrației publice locale s-a înrăutățit vizibil în perioada 2012-2016, prin creșterea ponderii cheltuielilor rigide, chiar înainte de implementarea politicilor anului 2017, care au dus la o creștere spectaculoasă a salariilor în administrația locală. Acest lucru reduce dramatic resursele interne disponibile ale APL pentru finanțarea autonomă a unor proiecte viitoare de investiții și mai ales pentru asigurarea unei operări și întrețineri corespunzătoare a acestora și a celor deja realizate, indiferent de sursele de finanțare.
  1. Evoluția Indicatorului Glenday arată că spațiul fiscal existent pentru finanțarea cheltuielilor de O&M, absolut necesare pentru ca proiectele de investiții să fie realmente eficiente și eficace, este foarte limitat. Coroborând acest fapt cu fenomenul creșterii ponderii cheltuielilor rigide, putem spune clar că există riscul major ca proiectele de investiții, indiferent de sursa de finanțare, deja finalizate, în curs, sau care vor începe, să nu poată fi susținute de cheltuieli de O&M la un nivel minimal. Modelul de investiții à la Sisif – realizăm un obiectiv, dar nu-l putem opera sau întreține și atunci el se degradează, iar după câțiva ani investim din nou în refacerea aceluiași obiectiv și tot așa o luăm mereu de la capăt – se va consolida și mai mult. El este deja prezent, mai ales în infrastructura locală și sunt prezente toate condițiile pentru ca el să se generalizeze. Situația cea mai dramatică este la nivelul comunelor și orașelor mici, și chiar la nivelul consiliilor județene.
  1. Reducerea permanentă a spațiului fiscal al administrației publice locale disponibil pentru cheltuieli de capital autonome (rezultat al unui excedent operațional la nivelul bugetului local) va conduce la dependența aproape totală de proiectele finanțate prin PNLD 1+2, unde alocările sunt făcute pe baza unor criterii minimale și foarte vagi, iar calitatea proiectelor foarte discutabilă. Efectele vor fi și pe linia risipei: finanțarea unor proiecte slabe sau inutile, dar și pe linia creșterii dependenței de factorul politic, deoarece este evident că modul de funcționare al PNDL 1+2 este sub influența acestuia.
  1. Creditele de angajament generate de PNDL 1+2 pentru perioada 2017-2020 vor pune o mare presiune pe bugetul de stat, deoarece volumul lor este cu mult peste ceea ce s-a mai practicat până acum și pentru că evenimentele ultimelor luni arată deja o lipsa acută de resurse bugetare la nivel central.
    Efectul probabil va fi crearea unui volum uriaș de arierate la nivelul administrației publice locale cu efecte devastatoare pe mai multe planuri:
    -presiuni mari pe deficitul bugetar; faliment al multor firme private implicate în derularea proiectelor din PNDL 1+2;
    -risipa fondurilor deoarece în actualul context, firmele care se implică în derularea acestor proiecte de investiții vor introduce în prețurile de ofertă la licitații și riscul de neplată la timp sau deloc și va interveni un fel de ”ruletă rusească” în care scopul final fericit este ceea ce în limbaj popular se numește ”a trage tunuri”.
    Probabil ca numai câteva firme ”alese” vor avea această șansă, restul vor îngroșa numărul celor în incapacitate de plată.

***

1 Vezi pag. 239, para 497-498 din ”Technical Assistance for the Identification of Project Selection Models

– Second Intermediary Report” – 18 Octombrie 2013, Banca Mondială

2 Sandeep Bhattacharya, Fernando Fernholz, Graham Glenday and Richard Hemming,Study on Counter-cyclical Policies: Role of Public Investment to Stimulate Demand,” Report Prepared for Public Sector and Governance Unit,

Latin-America and the Caribbean Unit of World Bank, October 31, 2012

***

Vistor Giosan este consultant international în management public

Publicat la data de 24.9.2017 .

Lasa un comentariu


DIN ACEEASI CATEGORIE

Marin Pana

Mesajele Băncii Centrale și decodificarea lor – dincolo de ROBOR

Dincolo de ampla dezbatere privind avansul dobânzii cu care se împrumută băncile între ele pentru a-şi acoperi nevoile de lichiditate (deja celebrul ROBOR) de...Citeste mai departe »

Marin Pana

PIB nou, probleme noi

“Ca urmare a luării în considerare a creșterii economice de 5,6%, față de 5,2% cât a fost avut în vedere la elaborarea legii bugetului...Citeste mai departe »

Gabriel Biris

Gabriel Biriș / Nu pentru investiții, ci pentru pentru marea albire. Nu pentru productivitate, ci pentru scumpire

Săptămâna trecută, ministerul a pus în dezbatere un alt proiect de ordonanță pentru modificarea Codului fiscal. Printre modificări apar deja promisele scutiri de impozit...Citeste mai departe »

Valentin Lazea

Valentin Lazea / ADN-ul economic al României, citit în deficitul de cont curent (II). România în contextul european și global

În continuare, vom analiza poziția României, prin prisma deficitului de cont curent, în context european şi apoi în context mondial. Analiza noastră se bazează...Citeste mai departe »

Valentin Lazea

Valentin Lazea / Deficitul contului curent: ce ne spune el despre economia României (I)

Contul curent al balanței de plăți este un indicator sintetic care exprimă diferența dintre exportul şi importul de mărfuri, bunuri şi servicii, corectată cu...Citeste mai departe »

OPINII & EDITORIAL

Gabriel Biriș / Mutarea contribuțiilor: Calcule, probleme și posibile soluții

Gabriel Biris

Vara anului 2017 a adus un noian de reglementări noi care vizează fie direct, fie indirect legislația muncii, mai toate având scopul declarat de...Citeste mai departe »

Radu Crăciun / Suntem inundați cu bani. Ce urmează?

Radu Crăciun

Tentatia diversilor analisti sau lideri de opinie de a anticipa viitorul prin prisma evolutiilor istorice nu conteneste sa ma uimeasca. Pentru ca este dovada...Citeste mai departe »

Cronica unei Președinții anunțate … (I)

Gabriela Drăgan

Se apropie cu pași repezi momentul în care România va prelua Președinția Consiliului UE. În fapt, au mai rămas 15 luni până la 1...Citeste mai departe »

Valentin Naumescu / Criza Spaniei, Revoluția Identitară Globală și perspectiva separatismului. Va recunoaște Putin Catalonia?

Valentin Naumescu

Puncte cheie: Nu mai este nicio îndoială, Spania s-a scufundat brusc într-o criză a statalității de o gravitate fără precedent în istoria ei postbelică...Citeste mai departe »

Cristian Grosu / Un doctorat cu prim-viceguvernatorul: noua mare problemă a economiei private

Cristian Grosu

Pare halucinant că nu știm azi cum va arăta fiscalitatea peste 3 luni? și că n-am știut acum 6 luni cum o să arate...Citeste mai departe »

Justiția în România – din perspectiva cazurilor Poloniei și Ungariei. ”Armele” Comisiei și severitatea reacțiilor

Horațius Dumbravă

Din capul locului, precizez poziția și experiența de pe care vorbesc: am fost membru al comitetului executiv al rețelei consiliilor judiciare din Uniunea Europeană...Citeste mai departe »

Pensiile românilor de azi şi de mâine – cum se poate da cu stângul în dreptul

Marin Pana

După ce a naţionalizat parţial „de facto” pensiile a şapte milioane de români, Executivul caută, în lipsă acută de bani, să amputeze pilonul doi...Citeste mai departe »

Mircea Coșea / Taxarea giganților internetului: situația și problemele

Mircea Coşea

Reuniunea de la Tallin din 16-17 septembrie a miniștrilor de finanțe din țările membre ale Uniunii Europene s-a încheiat cu un comunicat  privind realizarea...Citeste mai departe »

Siegfried Mureșan / Reforma bugetului UE post-2020, oportunitate sau amenințare

Siegfried Muresan

Bugetul Uniunii Europene (UE) este un buget al investițiilor, iar predictibilitatea veniturilor este esențială. De aceea, o întrebare legitimă pe care trebuie să ne-o...Citeste mai departe »

Valentin Naumescu / Turcia post-kemalistă se înarmează din Rusia. Regândirea spațiului de securitate din sud-estul NATO, centrată pe România

Valentin Naumescu

Puncte cheie: Deși anticipată de câteva luni, semnarea contractului de 2,5 miliarde de dolari prin care Turcia cumpără din Rusia sisteme de apărare antirachetă...Citeste mai departe »

Prognoze şi Tudose

Marin Pana

Atenție la această eroare a primului ministru: Premierul României a atras atenţia reprezentanţilor FMI („am chemat reprezentanţii FMI”, „ultimele două prognoze le-au cam greşit”)...Citeste mai departe »

Cristian Grosu / Cele 10 porunci ale României economico-sociale către cei câțiva inconștienți de la butoane

Cristian Grosu

Nu mai e o joacă: ceea ce acum câteva luni socoteam doar simple diversiuni și spectacol de incompetență, intră în lucru de săptămâna viitoare...Citeste mai departe »

Cristian Grosu / Justețe și Justiție. Erorile în care se bălăcește ministrul Toader și momentul de răscruce al clemenței față de corupție

Cristian Grosu

Dl. Tudorel Toader, ministrul Justiției, pare decis să schimbe din temelii Codurile. Pregătește terenul, citează latinește, strecoară ca pe niște aluzii principiile după care...Citeste mai departe »

Gabriel Biriș / Un nou experiment fiscal: Contul defalcat de TVA – sau cum reinventăm roata

Gabriel Biris

După deja discutatele și uitatele subiecte fiscale (impozitul pe gospodării, impozitul pe cifra de afaceri și taxa de solidaritate) care au pus pe jar...Citeste mai departe »

Dan Bădin / Cum ne afectează propunerile de modificări fiscal-bugetare din noul program de guvernare

Dan Bădin

Indiferent de statut profesional, culoare politică sau nivel al veniturilor, cu toții am fost prinși în ultimele zile în febra discuțiilor ocazionate de noul...Citeste mai departe »

De interes

sigle Centrul de Resurse Juridice Centrul Român de Politici Europene Expert Forum Institutul pentru Politici Publice Pro Democrația România Curată Societatea Academică Română