2019 e 13: o abordare in extenso a Președinției României la Consiliul UE

Printr-o misterioasă (pentru un popor superstițios)  coincidență (de care istoria omenirii nu este deloc străină), data de 1 ianuarie 2019 reprezintă nu doar momentul în care România preia Președinția uneia din cele mai importante instituții europene, Consiliul UE, dar și debutul celui de al 13-lea an de existență a țării noastre în Uniune.

Fără a fi superstițioși și fără a considera cifra 13 ca fiind una nefastă, nu putem ignora însă faptul că anul 2019 se anunță a fi unul extrem de dificil pentru Uniune prin prisma a cel puțin patru dosare sensibile: gestionarea Brexit-ului, negocierea viitorului buget pe termen lung (Cadrul Financiar Multianual 2021-2027), organizarea alegerilor pentru Parlamentul European (PE) și summitul Consiliului European de la Sibiu.

Teme extrem de complicate, a căror gestionare poate da bătăi de cap nu doar unui stat membru aflat la primul lui mandat la Președinția Consiliului UE, precum e cazul României, ci și unor țări cu tradiție. Austria, de pildă, de la care România a preluat mandatul, a beneficiat de experiența celor două președinții aterioare (din 1998 si 2006), în vreme ce Germania, în semestrul al II-lea 2020, va deține pentru a 13-a oară Președinția Consiliului UE.

Important: Notele din subsolul acestui text aduc detalii cu privire la susținerea argumentelor

Romania schimbă poziția pe care a ocupat-o vreme de 12 ani la masa negocierilor Consiliului UE

Președințiile Consiliilor UE nu sunt niciodată lipsite de tensiuni și provocări, ghemul de fire mai mult sau mai puțin încâlcite reprezentate de diferitele dosare legislative inițiate de Comisie și aflate pe masa de negociere a Consiliului si a PE, nefiind ușor de pus în ordine¹. Interesele generale ale Uniunii, promovate de Comisie, se întâlnesc și, nu de puține ori, intră în coliziune cu interesele diferite ale statelor membre reflectate în Consiliu, dar și cu interesele cetățenilor europeni, reprezentate de PE, iar atingerea compromisului, necesar pentru adoptarea unei decizii finale, înseamnă adeseori negocieri dificile, intense și îndelungate.

Statul care deține Președinția Consiliului are deci obligația să nu-și promoveze propriile interese (cum ar fi făcut în calitate de simplu membru), ci să asigure o mediere cât mai echilibrată a diferitelor puncte de vedere divergente exprimate de statele membre.

Ca atare, ceea ce România urmează să facă este să schimbe poziția pe care a ocupat-o în ultimii 12 ani la masa de negocieri a Consiliului și, din participant, de cele mai multe ori pasiv, să devină actor principal și să asigure o președinție activă, acționând cu maximă obiectivitate și neutralitate, în căutarea consensului². Pe scurt, cele șase luni de președinție vor însemna, în principal, obligația de a prezida diferite reuniuni (formale și informale) organizate pe trei niveluri:

• Ministerial (în cadrul celor 10 formațiuni sectoriale ale Consiliului UE), unde ministrul de resort român/secretar de stat va prezida reuniunile la care vor participa miniștrii omologi din statele membre (ministrul român al agriculturii va prezida Consiliul pe Agricultură, ministrul român de finanțe, Consiliul de Afaceri Economice și Financiare, etc);

• reuniunile pregătitoare organizate la nivelul ambasadorilor statelor membre la Bruxelles; în acest caz, reprezentantul permanent și reprezentantul permanent adjunct români vor fi cei care vor prezida reuniunile COREPER II și I;

• reuniuni de lucru la nivel de experți, experții români urmând să prezideze cele aproximativ 200 de grupuri de lucru ale Consiliului.

Numărul diferitelor tipuri de evenimente va fi unul respectabil. Pentru a avea o imagine, fie și orientativă, iată bilanțul cantitativ al Președinției austriece, din a doua jumătate a anului 2018ⁱ: 2722 de evenimente și întâlniri, respectiv: 4 întâlniri la nivel de șefi de stat și de guvern, 36 de consilii ministeriale la Bruxelles și Luxemburg, 2062 de sesiuni ale grupurilor de lucru ale Consiliului, 161 de trialoguri cu PE, 7 sesiuni plenare ale PE, 14 întâlniri informale ale diferitelor configurații ale Consiliului și 363 de evenimente diverse³.

Acest prim semestru 2019 este unul atipic pentru că se suprapune atât peste finalul celor cinci ani de mandat ai Comisiei Juncker (interesată astfel să închidă cât mai multe din dosarele restante sau în așteptare) cât și ai Parlamentului European (PE), alegerile pentru PE fiind programate la finele lunii mai 2019. Dat fiind faptul că principala atribuție a Consiliului UE este cea legislativă (exercitată alături de Parlament, pe baza propunerilor legislative avansate de Comisie), perioada efectivă în care acest lucru va fi posibil este mult mai redusă decât de obicei, acoperind circa trei luni si jumătate în loc de șase (din ianuarie – până la jumătatea lunii aprilie). Deși ceva mai redus temporal, mandatul legislativ al Președinției române a Consiliului va fi însă unul extrem de dens, iar teme precum Brexit-ul, bugetul pe termen lung al Uniunii (Cadrul Financiar Multianual), summit-ul de la Sibiu sau alegerile pentru PE vor ocupa prim-planul agendei de negociere.

Jonglând cu patru „cartofi fierbinți”: Brexit, Cadrul Financiar Multianual, summitul de la Sibiu, alegerile pentru PE

1- Dosarul Brexit

Evoluția Brexit-ului este mai neclară ca oricând. Marea Britanie ar trebui să părăsească UE pe 29 martie 2019 (la exact doi ani de la momentul activării Articolului 50 din TUE de către prim ministrul britanic May), indiferent dacă acest lucru se va întâmpla în prezența unui acord de retragere sau nu. Între timp, pe 10 decembrie 2018, urmare a unei sesizării făcute de Curtea Supremă a Scoției pe 3 octombrie 2018, Curtea de Justiție a UE (CJUE) a decis, urmare a unei proceduri rapide de pronunțare, că Marea Britanie este liberă să revoce în mod unilateral notificarea intenției sale de retragere din UE⁴.

Un acord între Marea Britanie (MB) și UE a fost în cele din urmă agreat, după luni complicate de negociere. Cele 585 de pagini ale acordului de retragere acoperă cele trei mari domenii aflate pe masă (contribuția financiară a MB față de UE – circa 39 mld £, situația cetățenilor britanici care trăiesc în UE și a celor din UE care trăiesc în MB și o posibilă soluție în cazul graniței cu Irlanda de Nord), iar declarația de numai 26 de pagini, care însoțește acordul de retragere, prefigurează statutul viitoarelor relații între cele două părți. Deși nu fără dificultate⁵, acordul a fost în cele din urmă asumat de guvernul May pe 14 noiembrie 2018. Votul în Parlament, programat inițial pe 11 decembrie, a fost reprogramat pentru luna ianuarie 2019 (21 ianuarie 2019, cel mai tarziu), în încercarea doamnei May de a primi până atunci „noi asigurări” din partea UE privind situația graniței cu Irlanda de Nord. Care va fi rezultatul votului din Parlamentul britanic? Incert, cu probabilitate ridicată de respingere. Premierul May i-a avertizat pe membrii propriului partid (Partidul Conservator – n.a.), deciși să voteze împotriva acordului, că asta va duce la ieșirea din UE fără nici un acord (opțiunea „no deal”), ceea ce ar însemna pentru MB costuri mult mai ridicate decât în cazul unei ieșiri reglementate.

Trimiterile la un nou referendum, care să ofere populației dreptul de a avea decizia finală asupra acordului, inclusiv cu opțiunea de a rămâne în UE, nu lipsesc nici ele, fiind susținute nu doar de parlamentarii laburiști și liberal democrați, ci și de un număr (deocamdată redus) de conservatori. Jeremy Corbyn încearcă să-și maximizeze avantajul și forțează pentru organizarea de alegeri generale, care, în varianta că ar fi câștigate, i-ar permite să negocieze propria versiune de Brexit. Asta ar însemna însă o prelungire a perioadei de negociere, dincolo de cei doi ani, ceea ce ar fi posibil numai dacă ambele părți ar decide aceasta în unanimitate. O altă variantă ar fi organizarea, de către noul guvern laburist a unui nou referendum pe tema Brexit (întrebarea de pe buletinul de vot nefiind încă anunțată).

Toate aceste multiple semne de întrebare complică perioada Președinției române a Consiliului UE. Dacă ieșirea Marii Britanii se va produce de o manieră reglementată, va urma oricum o perioadă de tranziție, planificată a se încheia la 31 decembrie 2020. În această perioadă, negocierile pe noi teme sensibile privind viitorul relațiilor cu UE vor continua, ceea ce înseamnă și că noi teme de dezbatere vor trebui să apară pe agenda Consiliului UE. În ipoteza că perioada de negociere Brexit se va prelungi prin acordul unanim al ambelor părți (situație posibilă, chiar dacă cu un grad de probabilitate nu foarte ridicat), agenda Consiliului o va include și va implica noi discuții intense între cele 27 de guverne ale statelor membre. Dacă ieșirea se va produce fără un acord, cu atât mai mult, implicațiile economice, sociale, politice majore care derivă dintr-o astfel de situație vor impune noi dezbateri în diferitele formațiuni sectoriale ale Consiliului.

2- Bugetul pe termen lung al UE (CFM 2021-2027)

Brexit-ul va produce în bugetul UE o pierdere netă de aproximativ 10 miliarde euro pe an, ceea ce înseamnă că reformarea bugetul UE, prin reducerea cheltuielilor și creșterea veniturilor, este inevitabilă. În timpul negocierilor anterioare asupra bugetelor pe termen lung ale Uniunii (cunoscute și sub numele de Cadre Financiare Multianuale – CFM), temele care în mod tradițional au revenit în discuție au vizat dimensiunea bugetului, modul în care se distribuie fondurile între diferitele politici UE și modul în care se constituie veniturile bugetului.

Aceste teme se mențin și în cazul actualelor negocieri pentru CFM 2021-2027, cu observația că, de această dată, soluțiile par mai greu de identificat ca niciodată. Și asta deoarece menținerea actualei dimensiuni a bugetului, dar și a actualelor priorități de dezvoltare ale Uniunii, nu ar permite reducerea decalajelor în cazul statelor net contribuitoare (diferența între sumele cu care acestea contribuie și sumele de care beneficiază de la bugetul UE), ceea ce înseamnă că o astfel de soluție nu poate reprezenta o opțiune pentru acestea, așa cum, nici reducerea dimensiunii bugetului si a sumelor alocate diferitelor priorități, corespunzător reducerii bugetului UE prin plecarea MB, nu reprezintă o soluție realistă pentru unele state reprezentate în Consiliu sau pentru Parlamentul European. Calendarul negocierilor CFM 2021-2027 este și el controversat: în vreme ce Comisia și Parlamentul European preferă un proces de negociere accelerat, Consiliul European este mai degrabă reticent. După întâlnirea informală a liderilor europeni, care a avut loc în cadrul Consiliului European din 23 februarie 2018, Donald Tusk declara că „obținerea unui acord în cadrul Consiliului European în acest an pare a fi foarte dificilă”. Pe de altă parte, Jean-Claude Juncker declara după publicarea propunerii privind viitorul CFM (2 mai 2018): „Mingea este acum în terenul Parlamentului și al Consiliului UE. Cred cu tărie că ar trebui să ne propunem să ajungem la un acord înainte de alegerile pentru Parlamentul European de anul viitor”, punct de vedere susținut și de actualul PE.

Pentru ca progresele realizate pe perioada președinției austriece a Consiliului nu au fost însă foarte importante, în cazul acestui dosar, Președinția română va avea de gestionat teme precum:

• dimensiunea bugetului și posibilitatea de a suplimenta contribuția statelor membre pentru a compensa golul creat prin plecarea Marii Britanii, dar și pentru a răspunde noilor priorități europene, precum cele din domeniul migrației sau apărării;

• modul în care vor fi utilizate resursele bugetului UE, respectiv modul în care vor fi distribuite fondurile pe mari priorități, începând cu alocările în cazul celor două mari politici, coeziunea și agricultura;

• modul de finanțare a bugetului – prin suplimentarea resurselor proprii și introducerea unor noi taxe europene;

• posibilitatea introducerii unor noi condiționalități în utilizarea fondurilor UE, precum cele privind respectarea statului de drept în diferitele state membre ale Uniunii (vizate fiind unele state din Europa Centrală și de Est).

Chiar dacă, în cazul actualelor negocieri asupra CFM 2021-2027 se mențin atât temele tradiționale de dezbatere cât și liniile de conflict prezente în cazul negocierilor anterioare pe CFM, contextul în care negocierile au loc este total diferit iar miza atât de ridicată încât probabilitatea ca negocierile să nu poată fi încheiate pe perioada Președinției României este foarte ridicată. Ca atare, gestionarea profesionistă a tuturor dezbaterilor care vor avea loc, atât a celor organizate într-un cadru formal, cât mai ales a celor informale, ar trebui să reprezinte orizontul de așteptare fixat de guvernul român.

3- Summit-ul Consiliului European de la Sibiu, 9 mai 2019

De circa 10 ani (odată cu intrarea în vigoare a Tratatului Lisabona, la 1 decembrie 2009), separarea Președinției Consiliului UE de cea a Consiliului European⁶ a transformat summit-uri informale ale Consiliului European, organizate nu la Bruxelles, ci în capitale / orașe importante din statele care dețin Președinția Consiliului UE, în evenimente extrem de vizibile, menite să permită reorientarea agendei Uniunii. Summitul de la Sibiu va însemna prezența la vârf a celor mai importanți lideri europeni, precum cea a lui Donald Tusk, președintele Consiliului European, Jean-Claude Juncker, președintele Comisiei Europene, Federica Mogherini, Înaltul Reprezentant pentru Afaceri Externe și Politica de Securitate, a tuturor șefilor de stat și de guvern din UE, a delegațiilor oficiale, invitaților de rang înalt și, nu în ultimul rând, a jurnaliștilor.

Responsabilitatea directă pentru organizarea summit-ul de la Sibiu, la care România va fi reprezentată de Președintele Klaus Johannis (ca la orice alt summit al Consiliului European), revine guvernului, mai exact ministrului de externe, cel care va prezida și Consiliul Afaceri Generale (CAG). Evident, chiar dacă Secretariatul General al Consiliului (o veche structură instituțională, creată pentru a sprijini efectiv organizarea întâlnirilor Consiliului) va fi implicat activ atât în organizarea, cât și în derularea efectivă a summit-ului, existența unei relații funcționale între guvern și Președinție rămâne indispensabilă.

De la acest summit, organizat la numai 6 săptămâni după potențiala ieșire a Marii Britanii din UE și cu două săptămâni înainte de alegerile pentru PE, se așteaptă adoptarea unei declarații comune privind viitorul UE, suficient de atrăgătoare pentru a-i stimula pe cetățenii europeni să se prezinte la vot. Date fiind diviziunile existente în cadrul Uniunii, între viziunea promovată la acest moment de cuplul Tusk-Juncker-Macron, de întărire a integrării supranaționale, și cea susținută de grupul de la Vișegrad, de care România pare a fi tot mai apropiată, care privilegiază întărirea cooperării interguvernamentale, discuțiile de la Sibiu se anunță a fi nu doar foarte importante, dar și pline de neprevăzut.

4- Alegerile pentru Parlamentul European, 23-26 mai 2019

Vor fi organizate în perioada 23-26 mai 2019, spre finele Președinției României la Consiliul UE. Sunt extrem de importante deoarece prefigurează schimbul de ștafetă instituțională între instituțiile care au asigurat funcționarea Uniunii în perioada 2014-2019 și cele care o vor face între 2019-2024⁷. Există îngrijorări reale privind viitoarea structură a PE, în care se anticipează că partidele eurosceptice, extremiste, populiste sau naționaliste, ar putea câștiga un număr ridicat de mandate. Mișcările recente la nivel european, precum cea a „vestelor galbene” din Franța, ridică mari semne de întrebare privind rezultatul acestor alegeri⁸.

În condiții de incertitudine totală privind evoluția procesului Brexit, ceea ce este însă cert este că Marea Britanie nu va mai fi reprezentată în viitorul PE. Decizia luată de PE la 13 iunieⁱⁱ și de Consiliul European la 28 iunie 2018ⁱⁱⁱ a dus la modificarea numărului de locuri în PE, respectiv la reducerea acestora de la 751 la 705, prin decizia de redistribuire a celor 73 de locuri care reveneau Marii Britanii. Astfel, 46 de locuri revin unui fond de rezervă de care vor beneficia viitoarele state membre iar celelalte 27 de locuri au fost realocate unui număr de 14 state membre UE, în prezent sub-reprezentate în PE⁹.

Modul în care vor fi distribuite cele 705 mandate ridică mari semne de întrebare. Chiar dacă, începând cu anul 1979, cele două mari grupuri politice europene, de centru-dreapta, Popularii Europeni (PPE), și cel de centru-stânga, Social Democrații (SD), au câștigat suficiente voturi pentru a-și asigura majoritatea în PE și a putea organiza astfel nu doar alegerea președintelui (și a altor poziții din PE), dar și pe cea a celorlalte importante portofolii care revin unor instituții europene (Comisia, Înaltul Reprezentant, Consiliul European, etc), o astfel de situație se pare că nu va mai putea fi întâlnită în viitorul PE. Noua majoritate va implica noi alianțe, posibil inclusiv cu grupurile politice extrem de eterogene, care includ partide etichetate drept „extremiste, populiste, naționaliste”. Sondaje recente^iv relevă faptul că PPE nu ar putea obține mai mult de 180 locuri, iar SD nu mai mult de 137 poziții, cele 317 voturi nefiindu-le suficiente pentru a le asigura o majoritatea absolută, de 353 voturi în PE. Această situație, până acum nemaiîntâlnită, va împinge către negocieri politice atipice, în căutarea unui necesar compromis. Întrebarea (mai degrabă retorică) este dacă Președinția română este sau nu pregătită să își asume un astfel de rol.

Fixarea unui orizont de așteptare realist

Gestionarea realistă a așteptărilor rămâne extrem de importantă și ne poate feri de nedorite dezamăgiri. Dimensionarea așteptărilor va trebui să țină cont atât de ”fișa postului”, respectiv de responsabilitățile efective care revin Președinției Consiliului UE, dar și de diferite condiționalități cu caracter obiectiv:

• Guvernul român nu va deține președinția Uniunii Europene, cum adesea se aude, ci doar pe a uneia din cele șapte instituții ale UE (așa cum le identifică Tratatul de la Lisabona) și va acționa în limita responsabilităților, care revin acestei instituții, clar stabilite prin tratate. Mai mult, separarea produsă de TL, între președinția Consiliului European și cea a Consiliului UE, a redus mult din marja de manevră a statului care deține Președinția Consiliului;

• cea mai mare parte a agendei legislative a Consiliului este preluată de la președenția anterioară (în cazul nostru de la Austria) și este dictată de specificul procesului legislativ european, care implică parcurgerea anumitor etape obligatorii în finalizarea unui act normativ. Asta înseamnă că lipsa de progrese pe diferite dosare (precum cel privind CFM), nu va putea fi nici integral recuperată și nici imputată Președinției române;

• chiar dacă principalul rol jucat de orice Președinție a Consiliului UE este cel de ”mediator imparțial” și nu de stat membru interesat în a-și impune și promova propriile interese, trebuie avut în vedere și faptul că agenda Consiliului poate fi adesea distorsionată de agenda intereselor promovate de statele mari;

• divergențele vizibile dintre Guvernul român și Administrația Prezidențială nu sunt de natură să asigure derularea fără hopuri a Președinției române la Consiliul UE, ci dimpotrivă. Summit-ul Consiliului European de la Sibiu va reprezenta ”hârtia de turnesol” a eficienței Președinției române la Consiliului UE, aflată la acel moment aproape de finalizarea mandatului.

***

NOTE: